L’obligation de quitter le territoire ne fait pas obstacle au droit à l’hébergement
Deux personnes avaient saisi le Défenseur des droits suite au rejet de leur recours visant à obtenir une place d’hébergement. Dans les deux cas, la commission de médiation avait motivé le rejet par le fait qu’elles faisaient l’objet d’une obligation de quitter le territoire français. Dans l’un des cas la commission, saisie d’un recours gracieux, avait déclaré celui-ci sans objet au motif que la personne avait entretemps été accueillie dans un hébergement d’urgence.
Le Défenseur des droits rappelle que ni l’absence de titre de séjour, ni même l’existence d’une mesure d’éloignement ne justifie un rejet :
« … le fait que le demandeur se trouve en situation irrégulière sur le territoire français ne fait donc pas, en soi, obstacle à ce qu’il soit fait droit à sa demande d’hébergement. »
« … la circonstance, à la supposer établie, que Mesdames X et Y fassent l’objet d’une mesure d’éloignement du territoire français ne peut, à elle seule, justifier le rejet de leur recours et doit être sans influence sur l’appréciation de leur situation. »
Le Défenseur des droits rappelle également que le Conseil d’État, dans sa décision 358427 du 22 avril 2013, a précisé que le droit à l’hébergement défini par la loi DALO porte sur un hébergement stable.
« … la circonstance que le demandeur bénéficie, au moment de son recours, d’un hébergement temporaire ne fait pas obstacle à ce qu’il sollicite, dans le cadre du recours DAHO, un hébergement stable et adapté à sa situation familiale. »
Le Défenseur des droits considère que le refus de ces demandes par la commission de médiation est susceptible de constituer une discrimination. Dans le cas de l’une des demandeuses, qui a la charge d’enfants mineurs, il ajoute que l’absence de prise en compte de leurs besoins est contraire à l’article 3 de la Convention internationale des droits de l’enfant.
En conséquence il recommande à la commission de médiation de désigner ces personnes comme prioritaires et devant être accueillies en urgence dans un hébergement social et de lui rendre compte dans les trois mois.
Au-delà de sa portée directe pour les deux personnes concernées, la recommandation du Défenseur des droits s’adresse à toutes les commissions de médiation : le droit à l’hébergement est inconditionnel et les commissions sont là pour le faire respecter.
– Décision 2020-001 du 15 janvier 2020 du Défenseur des droits
L’hébergement est un droit inconditionnel
Il y a des évidences qu’il devient, hélas, nécessaire de rappeler : oui, il est contraire aux droits de l’homme de laisser une personne à la rue, et ce quels que soient son âge, son genre, son statut administratif ou les raisons qui l’ont conduite dans une telle situation. Il s’agit d’un devoir humanitaire, mais aussi d’une obligation légale dans un pays qui a ratifié la déclaration universelle des droits de l’homme et qui peut s’honorer d’avoir adopté la loi DALO. Pourtant, on entend de plus en plus un discours justifiant les pratiques de tri à l’entrée des centres d’hébergement. Ce discours se développe à travers des circulaires ambiguës et des consignes orales données aux SIAO, aux associations gestionnaires et aux membres des commissions DALO.
Le premier critère de sélection est le statut administratif. Les personnes à qui la France a refusé le droit au séjour n’auraient pas droit à être accueillies en hébergement. C’est faux : tant qu’elles sont sur notre territoire, et même lorsque leur a notifiée l’obligation de le quitter, elles doivent être traitées avec dignité. La loi DALO est très claire sur ce point : aucune condition de séjour n’est exigée pour le droit à un hébergement.
Le second critère de sélection est celui de la vulnérabilité : devant le manque de places ouvertes, une personne ne pourrait être accueillie que si elle justifie être gravement malade ou avoir avec elle de jeunes enfants. Un discours qui sous-entend que certains d’entre nous, parce que jeunes et en bonne santé, seraient aptes à vivre à la rue. L’association « Les morts de la rue » nous rappelle régulièrement que la rue tue, en toutes saisons : on y meurt en moyenne à 49 ans.
Ne nous y trompons pas, ces critères ne protègent personne. Les demandeurs d’asile et réfugiés, en situation régulière, sont hélas nombreux dans les campements de fortune. Des citoyens français dorment dans leur voiture. Des familles avec des enfants sont à la rue. À Paris, chaque soir, 700 enfants en famille sollicitent le 115. En Seine Saint Denis, 5000 enfants sont hébergés avec leur famille dans des hôtels…
Ces pratiques illégales de tri cachent en réalité des renoncements : renoncement à adapter notre capacité d’hébergement d’urgence aux besoins, renoncement à faire accéder directement au logement ceux qui le peuvent (c’est pourtant la promesse de la démarche « Logement d’abord »), renoncement à assurer les indispensables solidarités permettant de développer une offre de logements abordables à tous.
Nous ne pouvons nous satisfaire de ces renoncements et des pratiques de tri qu’ils induisent. Il en va de la dignité : celle de la personne concernée, mais aussi celle de la France, qui se déshonore à renier ses propres valeurs. Et il en va du respect des lois, sans lequel notre société est en péril.
Monsieur le Président, et si l’on respectait le droit au logement en 2020 ?
Le Collectif des Associations Unies a adressé au Président de la République dix vœux pour l’année 2020
Voeu n°2 : Mettre fin au tri des personnes sans abri dans l’accès ou le maintien dans l’hébergement
Voeu n°3 : Résorber les bidonvilles, squats et campements indignes
Voeu n°4 : Mettre partout en œuvre le droit à la domiciliation des personnes sans domicile
Voeu n°5 : Garantir un droit effectif à l’accompagnement dans le logement comme gage de réussite du Logement d’abord
Voeu n°6 : Au 31 mars 2020, aucune expulsion locative, de bidonville ou de squat ne devra être prononcée sans solution alternative digne
Voeu n°7 : Renoncer à toutes les mesures d’économie réalisées depuis 2017 sur les APL
Voeu n°8 : Augmenter le nombre de logements dignes et durables à proposer aux ménages mal logés ou non logés
Voeu n°9 : Attribuer rapidement davantage de logements sociaux aux personnes les plus pauvres ou modestes
Voeu n°10 : Mettre en place un grand plan national de lutte contre l’habitat indigne
« Logement d’abord » : vraiment ?
Le plan quinquennal 2018-2022 pour le « Logement d’abord » fixe un objectif louable : faire passer directement les personnes en détresse de la rue au logement. Le plan a permis une augmentation du nombre de logements d’insertion (intermédiation locative et pensions de famille). Il constitue une opportunité de progrès dans les territoires d’expérimentation où État et collectivités territoriales se mettent autour de la table, avec les associations et les Hlm, pour définir un projet de lutte contre le sans-abrisme.
Mais la sincérité de la démarche mérite d’être questionnée alors que l’on constate une réduction drastique des moyens de la politique du logement social tandis que l’ augmentation continue des capacités d’hébergement ne parvient pas à faire face à la progression du sans-abrisme.
Le logement est un droit fondamental de chacun et, depuis la loi DALO, l’État en est le garant. C’est pourquoi le « Logement d’abord » est un leurre s’il oublie l’essentiel : l’obligation de résultat.
Budget 2020 : l’État prévoit de respecter la loi DALO… à 78% !
En faisant de l’État le garant du droit au logement, la loi DALO du 5 mars 2007 lui a fixé une obligation de résultat. Douze ans après le vote de la loi, il n’est pas acceptable de constater, non seulement qu’elle n’est pas respectée, mais que le Gouvernement prévoit de continuer ainsi. Deux chiffres le disent très clairement dans le projet de budget 2020.
D’abord un « indicateur de performance » figurant dans la présentation du budget du ministère du logement [1] : il s’agit du nombre de personnes relogées ou n’étant plus à reloger pour 100 décisions favorables prises par les commissions DALO.
On comprend aisément que, pour que la loi soit respectée, le nombre doit être de 100. Il devrait même être supérieur compte tenu des retards accumulés au cours des années précédentes. Hélas, après un « record » à 88 en 2017, il est descendu à 77 en 2018 et en 2019. Mais ce qui est le plus choquant, c’est que le Gouvernement se fixe, pour l’année 2020, un objectif de 78. Autrement dit, il ne prévoit pas de reloger plus de 78% des ménages qu’il a l’obligation de reloger.
Autre chiffre significatif et conséquence directe du premier, le Gouvernement budgète 40 millions d’euros pour payer les astreintes et indemnisations liées à sa condamnation par les tribunaux administratifs, et ce chiffre serait bien supérieur si toutes les personnes concernées faisaient valoir leur droit à indemnisation.
Il s’agit là de chiffres nationaux. Heureusement, les décisions des commissions DALO sont correctement appliquées dans la grande majorité des départements, mais elles ne le sont que très partiellement en Ile de France où s’est installée une crise du logement qui se traduit, pour le plus grand nombre, par des loyers qui pèsent lourdement sur le pouvoir d’achat, et, pour les plus fragiles, par des conditions de logement indignes.
Evidemment ces chiffres sont à relier à ceux des crédits mis au service de la politique du logement : l’État a abandonné toute contribution directe à la production de logements sociaux, il opère sur le budget des APL une réduction de 1,2 milliard qui vient s’ajouter à celles effectuées sur les exercices précédents. Le logement est clairement sacrifié dans le budget de l’État. Pour autant, même dans ce contexte difficile, il faut rappeler que les préfets ont non seulement l’obligation mais les moyens légaux de reloger tous les prioritaires DALO dans le parc locatif social existant. Encore faut-il que cette exigence leur soit rappelée avec la pression nécessaire.
On peut douter qu’il en soit ainsi, quand le budget 2020 prévoit que la loi DALO soit appliquée à 78%… et de payer les amendes pour les 22% restant !
[1] Programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat » de la mission Cohésion des territoires.
Droit à l’hébergement : 30 associations font recours contre une circulaire
Le 9 septembre, à l’initiative de la Fédération des acteurs de la solidarité, 30 associations dont l’Association DALO ont déposé un recours au Conseil d’État contre une circulaire du 4 juillet. De quoi s’agit-il ?
Il y a en France deux « filières » destinées à l’hébergement de personnes en difficulté :
Un hébergement « dédié » aux demandeurs d’asile et aux réfugiés ; il dépend du ministère de l’intérieur et sa coordination est assurée par l’OFII (Office français de l’immigration et de l’intégration) ; le nombre de places est très inférieur aux besoins.
Un hébergement dit « généraliste », ouvert sans distinction à tous les publics, y compris aux demandeurs d’asile et réfugiés qui n’ont pas trouvé de place dans le dispositif « dédié » ; il dépend du ministère en charge du logement et sa coordination est assurée dans chaque département par un SIAO (service intégré de l’accueil et de l’orientation), qui gère notamment les appels reçus au 115 ; le nombre de places disponibles est, hélas, également inférieur aux besoins, ainsi qu’en attestent le développement des bidonvilles, campements et, de façon générale, l’augmentation du nombre de personnes à la rue.
La circulaire du 4 juillet 2019 impose aux SIAO un transfert d’informations nominatives à l’OFII, et donc au ministère de l’intérieur. Elle met en place des commissions mensuelles d’examen des situations. De telles dispositions ne sont pas anodines. Elles donnent aux associations gestionnaires des structures d’hébergement une mission de contrôle qui va à l’encontre de leurs valeurs et de leur démarche associative. Elles conduiront des personnes à ne pas solliciter un hébergement de peur du fichage. Elles tendent, enfin, à légitimer des pratiques de tri qui consistent à laisser à la rue des personnes au motif de leur statut administratif.
Les lois sont pourtant claires. Le code de l’action sociale et des familles affirme que toute personne en détresse médicale, psychique ou sociale a accès au dispositif d’hébergement généraliste. La loi DALO permet aux personnes ne remplissant pas les conditions de séjour pour obtenir un logement de faire un recours pour obtenir une place d’hébergement.
Au-delà même des lois, qu’une circulaire ne peut ignorer, ce sont les fondements même de notre société qui sont en cause. C’est en raison de la dignité humaine que la déclaration universelle des droits de l’homme et bien d’autres traités internationaux établissent un droit à l’hébergement et au logement. C’est aussi la dignité de notre pays qui est en cause quand de tels principes sont bafoués.
Non à la fusion des aides au logement dans un revenu universel
Les aides personnelles au logement sont, avec le parc Hlm, l’un des deux piliers sans lesquels le droit au logement ne peut pas être assuré. Le législateur ne s’y est pas trompé lorsque, votant la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable (loi DALO), il y a inscrit, d’une part l’augmentation des objectifs de production de logements sociaux et, d’autre part, l’indexation du barème des APL sur l’évolution des loyers.
En fait d’indexation, le montant mensuel de l’aide a été diminué de 5 euros à l’automne 2017. Bien que qualifiée un peu plus tard de « mauvaise décision » par le ministre, la ponction est toujours en place. Elle a été alourdie en 2018 par le gel du barème puis, en 2019, par sa sous-indexation ce qui fait qu’au total, la « mauvaise décision » dépasse aujourd’hui les 12 euros mensuels. Par ailleurs les locataires Hlm subissent une réduction spécifique de 35 euros par mois en moyenne. Cette réduction est certes corrélée à une baisse du loyer, mais la baisse, imposée aux bailleurs sociaux, ne peut que les inciter à privilégier les demandeurs de logement ne relevant pas du barème de l’APL, et elle les contraint à réduire leur offre nouvelle.
Il est maintenant annoncé la fusion des aides au logement dans un « revenu universel d’activité ». Cette fusion a toutes les chances de mettre à mal, cette fois de façon radicale, un droit au logement déjà insuffisamment respecté.
Il convient de rappeler que l’aide au logement n’est pas un complément de revenu, mais une allocation destinée à permettre à une personne ou à un ménage d’acquitter le prix du loyer et des charges d’un logement décent. Son montant est calculé en fonction du loyer réel dans la limite d’un plafond, plafond hélas trop bas. Elle est versée directement au bailleur dans le parc Hlm (c’est l’APL ou « aide personnalisée au logement »). Dans le parc privé, elle est versée en règle générale au locataire (c’est l’AL ou « allocation logement »), mais elle est versée directement au propriétaire, à sa demande, dès lors que le locataire est en impayé. Non seulement l’aide au logement permet de rendre abordable le coût du logement pour un ménage pauvre, mais elle constitue une garantie, partielle mais bienvenue, pour son propriétaire. Fondre les aides au logement dans une prestation unique, c’est supprimer cette garantie, c’est supprimer le lien entre l’aide et le coût du logement, c’est, de fait, supprimer l’aide au logement.
Par ailleurs il nous est annoncé que le futur « revenu universel d’activité » serait conditionné au respect d’un « contrat d’engagement et de responsabilité ». Quels engagements ? Actuellement seul le non paiement des loyers peut remettre en cause l’aide au logement. Demain, le revenu universel pourra être supprimé pour le non respect d’engagements dont on ne sait par qui et au nom de quoi ils auront été posés.
Le droit au logement est un droit inconditionnel, comme le sont le droit aux soins ou le droit à l’éducation. Parce que l’homme est ainsi fait qu’il a besoin d’un logement pour vivre en sécurité, d’un logement pour préserver sa santé, d’un logement pour garantir son intimité personnelle et familiale, d’un logement pour élever dignement ses enfants, d’un logement à partir duquel mener une vie sociale, une vie de citoyen.
La loi DALO était venue rappeler que ce droit au logement imposait à la puissance publique une obligation de résultat. Douze ans après, l’obligation n’est toujours pas assumée, conduisant à la condamnation de l’État par les tribunaux sur de nombreux territoires. Pire, elle est aujourd’hui oubliée, absente du débat comme de la décision politique au point que l’on envisage une décision qui mettra l’État dans l’incapacité de la respecter.
Il est temps de recentrer la politique du logement sur sa mission première : garantir au citoyen son droit fondamental à un logement décent et indépendant.
L’Europe et le droit au logement
En Europe, continent le plus riche de la planète, 17% de la population vit dans un logement surpeuplé, un ménage sur dix consacre plus de 40% de ses ressources à son logement et aucune agence statistique n’est en mesure d’évaluer le nombre de sans-abris, dont chacun constate pourtant la progression dans nos villes, en France comme chez nos voisins.
L’Union Européenne s’est d’abord construite autour d’un projet économique. La Charte des droits fondamentaux de décembre 2000 est venue mentionner le droit à une aide au logement (art.34), ce qui avait le mérite de ne pas interdire aux Etats de subventionner le logement social mais n’engageait à rien. Depuis, le Socle européen des droits sociaux, proclamé le 17 novembre 2017, a affirmé de façon claire le droit au logement :
« Article 19 – Logement et aide aux sans-abris
a. Les personnes dans le besoin doivent bénéficier d’un accès au logement social ou d’une aide au logement de qualité. b. Les personnes vulnérables ont droit à une assistance et une protection appropriées contre les expulsions forcées. c. Des hébergements et des services adéquats doivent être fournis aux sans-abri afin de promouvoir leur inclusion sociale. »
Le principe étant affirmé, le temps est venu de sa mise en œuvre : quelles aides au logement européennes ? Quelles pressions et le cas échéant quelles sanctions sur les Etats, dont la France, qui ne respectent pas le droit au logement ?
Comme le rappellent les associations signataires du manifeste Pour une Europe solidaire : « L’avenir du projet européen dépendra de la capacité des institutions à faire de la solidarité entre les peuples et au sein de chaque pays une réalité. »
Droit au logement : l’ONU demande à la France de mieux appliquer la loi DALO
« Je rappelle au Gouvernement français que l’objet du droit international des droits de l’homme est d’assurer la dignité humaine. »
Au terme d’une mission en France réalisée entre le 2 et le 11 avril 2019, Leilani Fahra, rapporteure spéciale de l’ONU, a rendu public son rapport. Elle note que notre pays dispose, grâce à la loi DALO, d’un cadre législatif particulièrement avancé. Pourtant l’État préfère souvent payer les amendes plutôt que se donner les moyens d’appliquer la loi. La rapporteure spéciale constate :
– le développement du sans-abrisme, avec un 115 qui ne répond que partiellement aux appels et une gestion saisonnière de l’hébergement :
» De même, à Toulouse, en 2018, seuls 10 % des appels ont reçu une réponse ; parmi eux, seuls 29 % ont donné lieu à un hébergement d’une ou plusieurs nuits « .
– la présence de campements informels laissés sans aucune hygiène et régulièrement évacués par la force publique sans que leurs occupants reçoivent une offre d’hébergement :
» On peut estimer que moins de 5 % de toutes les personnes concernées ont été relogées de manière pérenne, conformément au droit international des droits de l’homme «
– les situations d’habitat insalubre et dangereux qui persistent alors que la législation donne tous les moyens aux autorités pour intervenir ; la rapporteure évoque l’effondrement de deux immeubles à Marseille :
» Cinq mois après la catastrophe, la majorité des ménages évacués vivent encore dans des chambres d’hôtel. Il est particulièrement préoccupant de noter que les autorités locales n’ont pas tenu compte des appels des habitants de Noailles qui, pendant de nombreuses années, ont essayé de les alerter sur le risque de catastrophe que représentait l’état de délabrement de leurs maisons « .
– la relégation de certains quartiers urbains :
» Selon les autorités françaises, 42,2 % des résidents des QPV vivent en dessous du seuil de pauvreté, contre seulement 14,3 % pour la population générale « .
– une politique du logement social marquée par la financiarisation qui conduit le Gouvernement à faire injonction aux organismes de vendre 40 000 logements par an :
» En France, la demande de logements locatifs augmente, l’écart entre l’offre et la demande se creuse et les familles à moyen et faible revenu sont confrontées à une grave pénurie de logements. «
Au terme de ces constats, la rapporteure spéciale adresse à la France neuf recommandations pour que le droit au logement soit pleinement respecté.
Ce rapport rejoint les constats faits par le Défenseur des droits de l’homme et par des instances telles que le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées et le Comité de suivi DALO. Est-ce que la France, patrie des droits de l’homme, peut être ainsi interpellée sans réagir ? Que fait-on des recommandations de l’ONU ?
Déclaration de fin de mission de Leilani Fahra, Rapporteure spéciale de l’ONU sur le droit à un logement convenable
Appel de Grenoble : Faire valoir les droits des personnes sans abri
« La déconnexion des prix du marché immobilier avec les revenus des personnes, en particulier dans les grandes villes, empêche un nombre croissant de ménages d’accéder ou de se maintenir dans un logement. Chaque année, des dizaines de milliers de personnes sont jetées à la rue. …
Face à ces drames humains se jouant sous nos yeux chaque jour, les structures d’hébergement sont totalement saturées. …
L’opposabilité du droit contraint l’État à garantir l’accès effectif au droit à un logement ou à un hébergement. … Sans recours au droit, aucune pression ne s’exerce pour que les politiques publiques en matière d’hébergement, de logement et de prévention des situations de rupture, soient enfin proportionnées aux besoins. …
Rassemblé à Grenoble, le comité de suivi de la loi Dalo, ainsi que l’ensemble des organisations qui le composent, appellent au lancement d’une campagne nationale pour « faire valoir les droits des personnes sans-abri ». … Le comité de suivi souhaite que des équipes juridiques mobiles (EJM) soient constituées dans chacune des 23 métropoles de France, à l’image de celle lancée à Grenoble, pour aller à la rencontre des personnes sans-abri et les accompagner dans leurs démarches pour faire valoir leur droit dans le cadre du DALO logement ou hébergement, en fonction de leur situation.…
Une société laissant des personnes mourir dans la rue est une société qui accepte la barbarie. »
Lire ici la totalité de l’appel lancé par le Comité de suivi DALO et 22 associations et institutions, dont l’Association DALO,le 4 mars 2019.
