Stabilité du nombre de recours déposés, baisse des décisions favorables, progression des relogements mais crise de l’hébergement. Les chiffres 2016 des recours DALO révèlent à la fois des motifs d’espoir et des points d’alerte.
Le nombre de recours déposé dans l’année 2016 s’établit à 96 614. Il est stable par rapport à 2015. Ce nombre traduit des réalités départementales très diverses, de zéro recours (Cantal, Haute-Saône, Meuse, Aveyron) à plus de 12 000 à Paris ou en Seine Saint Denis. Les départements à forte activité DALO sont les Alpes-Maritimes, les Bouches du Rhône, la Haute Garonne, la Haute Savoie, la Gironde, l’Hérault, la Loire-Atlantique, le Nord, le Rhône, le Var et les 8 départements de l’Ile-de-France. Parmi les recours, 86 077 ont été déposés en vue d’obtenir un logement et 10 537 en vue d’obtenir une place d’hébergement ou un logement de transition.
Le nombre des recours faisant l’objet d’une décision favorable est faible puisque, avec 32 310 décisions, il ne concerne qu’un tiers des recours déposé. Ce taux, inchangé par rapport à 2015, fait écho aux costats du rapport Carlotti sur l’existence de mauvaises pratiques de la part de certaines commissions. Il ne peut qu’encourager l’Association DALO à développer ses actions de formation en direction des membres des commissions de médiation et des personnes qui accompagnent les demandeurs dans les procédures de recours.
Le nombre de ménages ayant obtenu un logement après avoir été désigné prioritaire au titre du DALO est par contre en net progrès : 20 170 ménages ont ainsi été relogés soit 9,7% de plus qu’en 2015 ; c’est le chiffre le plus élevé depuis l’entrée en vigueur de la loi. Ce progrès est entièrement dû à l’Ile de France, qui enregistre 13 326 relogements soit une augmentation de plus de 2 000. Mais les chiffres franciliens ne doivent pas cacher l’absence préoccupante de progression dans certains départements, notamment en PACA. Rappelons que la loi Égalité citoyenneté du 27 janvier 2017 comprend des dispositions permettant d’accroitre l’offre mobilisable. Encore faudra-t-il que les préfets s’en emparent. Le rapport Carlotti a montré que certains sont aujourd’hui très loin de mobiliser la totalité des logements sociaux dont ils disposent.
Enfin les chiffres 2016 des recours en vue d’obtenir un hébergement traduisent un malaise profond :
– les 10 537 recours déposés représentent un nombre faible eu égard au nombre de personnes qui n’obtiennent pas de réponse favorables lorsqu’elles sollicitent le 115 : sur 71 359 personnes ayant sollicité le 115 au cours de l’hiver 2016-2017, 34 482 n’ont pas reçu d’offre d’hébergement (voir la synthèse de la Fédération des acteurs de la solidarité).
– le taux de décision favorable est de 50% seulement, ce qui interroge pour ce type de recours dont l’urgence est rarement contestable ;
– le nombre de personnes hébergées suite à une décision favorable, soit 677, pose question ; on peut espérer qu’il est fortement sous-évalué, l’enregistrement de l’hébergement des prioritaires sur la base de données nationale DALO n’étant pas géré de façon systématisée comme en matière de logement. Cependant, ce n’est là qu’une partie de l’explication, et la non remontée des données traduit aussi l’insuffisante prise en compte de l’obligation de résultat découlant des décisions de la commission de médiation.
Les chiffres 2016 des recours DALO sont accessibles sur le site du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées.
Élection présidentielle : les candidats répondent à l’Association DALO
Suite à la tribune signée avec Marie-Arlette Carlotti, Louis Besson et Xavier Emmanuelli, Bernard Lacharme, président de l’Association DALO, avait écrit le 19 mars aux 11 candidats du premier tour de l’élection présidentielle afin de leur demander leurs engagements sur les points suivants :
– le maintien et l’application effective des obligations faites aux communes urbaines de respecter un objectif minimum de logements locatifs sociaux,
– la préservation des aides personnelles au logement et de leur pouvoir solvabilisateur,
– la mobilisation des préfets pour faire respecter la priorité d’attribution des logements locatifs sociaux aux ménages les plus en difficulté,
– le respect effectif, par les pouvoirs publics, des obligations découlant de la mise en œuvre du droit au logement opposable,
– l’adaptation en temps réel des capacités d’hébergement afin que personne, quelle que soit sa situation administrative, ne se trouve contraint de dormir à la rue.
Trois anciens ministres interpellent les candidats à l’élection présidentielle sur le droit au logement
Louis Besson, Xavier Emmanuelli et Marie-Arlette Carlotti, anciens ministres et présidents successifs du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées signent avec Bernard Lacharme, président de l’Association DALO, une tribune à l’occasion des dix ans de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable. Ils rappellent que le droit au logement bénéficie aujourd’hui d’un socle législatif fort, depuis la loi Besson (1990), qui a mis en place une palette d’outils, jusqu’à la loi Egalité Citoyenneté du 27 janvier 2017. Les effets en sont incontestables : 122 000 ménages ont été relogés grace à la loi DALO. Cependant l’obligation de résultat n’est pas pleinement respectée, le nombre de mal-logés ne
diminue pas et l’État est régulièrement condamné pour ne pas respecter la loi. « Les meilleurs textes ne valent que par la vigilance portée à leur application ». Une forte volonté politique est nécessaire. C’est pourquoi le droit au logement qui, porté par la société civile, s’était invité dans la campagne présidentielle de 2007, ne doit pas rester absent de celle de 2017. Les signataires appellent les candidats à dire « ce qu’ils comptent faire pour que soient pleinement tenues les promesses de cet ensemble de lois qui fait honneur à la République. »
Emmanuelle Cosse demande aux préfets de reprendre la maitrise de leur contingent de logements sociaux et de les mobiliser pour le DALO
Dans une instruction datée du 23 décembre dernier (publiée le 9 février), la Ministre donne consigne aux préfets ayant délégué leur contingent à des maires de mettre fin à cette délégation. Pratiquée dans certains départements, et en particulier les Hauts de Seine et le Var, la délégation du contingent conduisait, dans les faits, à réduire fortement la part de ce contingent dédié au relogement des ménages prioritaires. Dans son rapportde décembre 2016, Marie-Arlette Carlotti, présidente du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées, avait pointé les conséquences néfastes de telles délégations, les communes concernées faisant passer leurs propres critères de priorité avant le respect du DALO, et ce quelles que soient les stipulations des conventions de délégation.
Le rapport avait également noté que certains préfets ne disposaient pas encore de la totalité de leur contingent, ce qui est particulièrement choquant dans des départements où l’État est régulièrement condamné par les tribunaux pour non respect du DALO. L’instruction demande qu’il soit mis fin à cette anomalie.
La ministre demande également aux préfets de se mettre en situation de contrôler le respect de leurs obligations par les différents réservataires. Rappelons que la loi Egalité Citoyenneté oriente vers les ménages prioritaires, à commencer par ceux reconnus au titre du DALO, le quart des attributions du contingent communal et de celui des bailleurs, comme c’était déjà le cas pour le 1% logement.
Enfin elle rappelle que, en cas de refus de la commission d’attribution du bailleur, le préfet dispose du pouvoir de lui imposer un ménage prioritaire. Ce droit de désignation, qui était jusqu’à présent réservé aux ménages désignés au titre du DALO, est désormais ouvert sur l’ensemble du contingent de réservation de l’État.
La loi Égalité Citoyenneté adoptée par l’Assemblée nationale : 7 mesures concrètes pour le DALO
Le volet logement de la loi Égalité Citoyennété, adoptée définitivement par l’Assemblée nationale le 21 décembre 2016, comporte des mesures qui concernent directement la mise en œuvre du droit au logement opposable.
– La composition de la commission de médiation est complétée, d’une part, par des représentants des associations de défense des personnes en situation d’exclusion et, d’autre part, par des personnes directement concernées (représentants désignés par les instances de concertation des personnes prises en charge par le dispositif d’accueil, d’hébergement et d’insertion). Ce rééquilibrage de la commission de médiation devrait favoriser une meilleure prise en compte de la situation des demandeurs DALO.
– Les priorités d’attribution des logements sociaux sont mises en cohérence avec les motifs de recours du DALO. Si elle est correctement appliquée, cette mesure permettra au plus grand nombre des ménages en difficulté d’être relogés sans avoir besoin de faire un recours DALO.
– La réorientation, par la commission de médiation, d’un demandeur de logement vers une offre d’hébergement est désormais subordonnée à une évaluation sociale. Cette mesure évitera des réorientations ne correspondant pas aux besoins de la personne.
– Tous les réservataires de logements sociaux (collectivités territoriales, Action Logement, bailleurs) doivent consacrer au moins 25% de leurs attributions aux ménages prioritaires, en commençant pas ceux qui ont été désignés au titre du DALO. Cette mesure, qui s’ajoute aux réservations de l’État, est de nature à accélérer les relogements.
– Le montant de l’astreinte n’est plus encadré. L’astreinte est une pénalité versée par l’Etat lorsque le bénéficiaire d’une décision DALO n’est pas relogé dans les délais. Elle n’est pas versée au ménage mais au FNAVDL. L’encadrement du montant des astreintes avait été introduit en 2009. La fin de l’encadrement pourrait être utilisée par les juges pour prononcer des condamnation plus sévères, accentuant la pression pour que l’Etat reloge effectivement.
– En Ile de France, le relogement des ménages prioritaires au titre du DALO est géré par la préfecture de région et non plus par les préfets de département. Cette mesure tient compte de la spécificité francilienne, où les frontières départementales ne correspondent pas toujours aux territoires de vie. Rappelons toutefois que demeure l’exigence que la localisation des logements proposés prenne en compte les besoins des demandeurs. Ce sera un point de vigilance de l’Association DALO.
– En attendant le relogement définitif, le préfet peut proposer un logement réquisitionné à un ménage prioritaire DALO. Cette mesure prend en compte l’urgence des relogements DALO, qui justifie que l’État procède à des réquisitions en cas de manque de logements sociaux disponibles.
La loi comprend d’autres mesures relatives à la gestion de l’attribution des logements locatifs sociaux, avec l’objectif de mieux répartir les populations dans les quartiers.
Expulsions locatives : le droit au relogement doit être respecté
Chaque année, à l’approche de la trève hivernale, on voit s’accélérer le rythme des expulsions locatives effectuées avec le concours de la police.
On doit s’interroger sur le fait que, pendant six mois de l’année, il soit possible en France d’expulser des personnes et des familles sans que leur soit proposée une alternative de relogement. Au moins la loi DALO leur a-t-elle ouvert une voie de recours leur permettant de faire valoir leur droit à un relogement. Mais cette voie rencontre des obstacles : en 2015, le nombre de ménages reconnus prioritaires au titre du DALO du fait de la menace d’expulsion ne dépassait pas les 3 000, tandis que le concours de la force publique est accordé pour l’expulsion de 28 000 ménages.
Premier obstacle : l’information nécessaire pour entrer dans les procédures du recours DALO. Certes la notification du jugement doit désormais contenir une information sur les modalités de saisine de la commission de médiation, mais une ligne dans un courrier d’expulsion ne suffit pas : s’agissant de personnes en difficulté, une information individualisée et un accompagnement dans la constitution du dossier doivent être mobilisées.
Deuxième obstacle : certaines commissions de médiation font une lecture restrictive de la loi. Alors que celle-ci vise les personnes « menacées d’expulsion sans relogement », et que son décret d’application précise que la menace doit être considérée comme effective à partir du moment où un jugement d’expulsion a été prononcé, elles rejettent les recours lorsque la procédure de concours de la force publique n’est pas enclenchée. Une telle attitude revient à ne prendre en compte les recours DALO que lorsqu’il est trop tard, et donc à nier le droit des personnes à obtenir un relogement avant leur expulsion. Bien que régulièrement condamnés par la juridiction administrative, ces rejets continuent d’exister.
Troisième obstacle : certaines préfectures accordent le concours de la force publique pour expulser des ménages qui ont été reconnus prioritaires au titre du DALO. Autrement dit un préfet, à qui le DALO fait obligation de reloger, oublie cette obligation et expulse sans avoir préalablement offert une solution de relogement. C’est pour éviter de telles situations anormales que les ministres de l’intérieur et du logement ont, le 26 octobre 2012, adopté une circulaire qui dit très clairement que le préfet doit d’abord mettre en œuvre la décision de la commission de médiation. Or, on voit encore des préfets ne pas appliquer cette circulaire et n’être pas sanctionnés. Le comité de suivi de la loi DALO s’efforce de faire remonter au ministère de telles situations qui, même si elles sont peu nombreuses et concentrées sur un petit nombre de départements, n’en sont pas moins scandaleuses.
Il est vrai que le préfet, lorsqu’il refuse d’accorder le concours de la police pour exécuter un jugement d’expulsion, engage la responsabilité financière de l’État qui doit, et c’est bien normal, indemniser le propriétaire. Mais que fait-on des astreintes et le cas échéant des indemnités que l’État devra verser au ménage prioritaire DALO qui n’est pas relogé, et du coût de l’hébergement social mobilisé dans l’urgence ? Sans parler de leur impact humain, les expulsions réalisées ont un coût bien plus lourd pour les pouvoirs publics que les expulsions évitées.
On entend souvent mettre en opposition le droit au logement et le droit de propriété. En réalité, il n’y a pas opposition mais complémentarité entre un droit de nature privée, qui concerne la relation contractuelle entre un locataire et un propriétaire, et un droit de nature publique, qui confère à l’État une responsabilité à l’égard de chaque citoyen. La loi DALO n’a pas interdit l’expulsion de ménages ne payant pas leur loyer, même lorsqu’ils sont de bonne foi et dans l’incapacité de payer. La loi DALO n’a pas non plus interdit aux propriétaires de reprendre la disposition d’un logement pour le vendre, s’y loger ou loger un de leurs descendants ou ascendants. La loi DALO expose simplement le droit des personnes ainsi privées de logement à en obtenir un autre, adapté à leurs ressources et à leurs besoins, et à ne pas être jetées à la rue.
Notons d’ailleurs que l’interdiction des expulsions entre le 1er novembre et le 31 mars s’applique « à moins que le relogement des intéressés soit assuré dans des conditions suffisantes respectant l’unité et les besoins de la famille. » Autrement dit, ce n’est pas, comme on le dit habituellement par raccourci, une période d’interdiction des expulsions, c’est une période où il est interdit d’expulser sans proposer un relogement adapté. Une telle interdiction, qui répond à une exigence de dignité élémentaire, devrait être étendue à l’ensemble de l’année.
L’interdiction des discriminations est étendue à celles fondées sur la vulnérabilité économique.
La loi du 24 juin 2016 « visant à lutter contre la discrimination à raison de la précarité sociale » complète la liste des discriminations visées à l’article L225-1 du code pénal en y ajoutant le motif de vulnérabilité économique :
« Constitue une discrimination toute distinction opérée entre les personnes physiques à raison de leur origine, de leur sexe, de leur situation de famille, de leur grossesse, de leur apparence physique, de la particulière vulnérabilité résultant de leur situation économique, apparente ou connue de son auteur, de leur patronyme, de leur lieu de résidence, de leur état de santé, de leur handicap, de leurs caractéristiques génétiques, de leurs moeurs, de leur orientation ou identité sexuelle, de leur âge, de leurs opinions politiques, de leurs activités syndicales, de leur appartenance ou de leur non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée. »
Rappelons que l’attribution des logements locatifs est concernée par ces dispositions puisque l’article 1er de la loi de 1989 stipule qu’« aucune personne ne peut se voir refuser la location d’un logement pour un motif discriminatoire défini à l’article 225-1 du code pénal ».
Le Défenseur des droits, dans son avis du 30 mai, note toutefois que, « en matière d’accès aux biens privés, la solvabilité, les ressources financières et la capacité à payer la prestation posent dans plusieurs cas une exigence objective indépassable ». La nouvelle rédaction du texte relatif aux discriminations n’empêche donc pas un propriétaire de fonder le rejet d’une candidature sur l’insuffisance des ressources du ménage, mais elle lui interdit de se fonder sur la nature de ces ressources (ex : RSA, APL…).
L’Association DALO reçue par la Ministre du Logement
La Ministre connait bien le droit au logement opposable. Elle a notamment participé au Comité de suivi de la loi lorsqu’elle était en charge du logement au sein de la Région Ile de France. Lors de cette audience, elle a exprimé aux représentants de l’Association DALO son soutien à la mise en œuvre de leur projet.
Cette audience a notamment été l’occasion pour les membres de l’Association DALO d’exprimer leur préoccupation quant aux dérives constatées sur les décisions de certaines commissions de médiation, dérives relevées par le Comité de suivi. Devant le constat que deux personnes dans des situations identiques peuvent faire l’objet de décisions différentes selon le département, y a-t-il lieu de compléter la loi ou les textes d’application pour lever d’éventuelles ambiguités ? La première formation de membres de commissions de médiation réalisée par l’Association DALO en Ile de France a montré l’intérêt d’un temps partagé consacré à revenir sur le sens même du droit au logement opposable, sur le rôle et le fonctionnement de la commission de médiation, à relire les textes et à examiner les différents types de situations rencontrées au vu des « bonnes pratiques » identifiées par le ministère. La Ministre a dit sa volonté de soutenir le développement de ces formations.
La question de l’hébergement a également été abordée : les personnes qui font un recours en vue d’obtenir, non un logement, mais une place d’hébergement, sont dans des situations particulièrement urgentes et il est indispensable que, lorsque la commission de médiation les reconnaît comme tels, sa décision soit effectivement mise en œuvre.
