Xavier Emmanuelli nous a quittés le 16 novembre. Président du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées de 1997 à 2015, il avait, avec Paul Bouchet, joué un rôle décisif pour obtenir la loi DALO. Il avait mis au service de cette cause le poids personnel dont il disposait auprès des plus hautes autorités de l’État.
Xavier Emmanuelli était avant tout un médecin. Co-fondateur de Médecins sans frontières, il s’était engagé pour soigner les victimes des crises et des catastrophes, naturelles ou non. Revenu en France, il avait été choqué de voir la façon dont étaient alors traités les sans-abris au Centre de Nanterre. Lui, voyait en chacun d’entre eux un égal, un humain à soigner en respectant sa dignité, au même titre que tout autre patient. Ayant participé aux premiers Samu médicaux, il a eu l’idée d’appliquer à la grande exclusion les méthodes d’intervention de l’urgence médicale. On lui doit le SAMU social de Paris, mais aussi le 115, et la généralisation dans tous les départements de dispositifs qui vont au-devant de ceux que notre société rejette.
La première prise en charge doit être immédiate et inconditionnelle. Xavier Emmanuelli, avec le député Étienne Pinte, est à l’origine d’un article du code de l’action sociale et des familles qui définit l’hébergement d’urgence. Ce texte affirme le droit de toute personne en détresse médicale, psychique ou sociale, d’y accéder, et il liste les prestations dont l’hébergement doit s’accompagner. Alors que l’inconditionnalité est aujourd’hui mise en cause dans les pratiques et dans certains discours, cet article mériterait d’être affiché dans tous les SIAO [1] et toutes les structures d’hébergement. L’assistance à personne en danger ne se conditionne pas. Elle est une obligation humaine et légale que Xavier Emmanuelli n’a cessé de rappeler.
Mais l’hébergement d’urgence ne suffit pas. « L’urgence est une méthode pour sortir de l’urgence » disait-il. Il ne s’agit pas de maintenir les personnes dans des structures temporaires mais de les faire accéder au logement. Pour ceux qui, trop cassés par la vie, ne peuvent pas passer de l’hébergement à un logement ordinaire, Xavier Emmanuelli a imaginé les « Pensions de famille » : 25 000 personnes sont aujourd’hui logées dans ce type d’habitat où elles trouvent à la fois l’indépendance d’un vrai logement personnel et le réconfort d’une vie collective.
Avec Paul Bouchet, Xavier Emmanuelli était un des deux présidents d’honneur de l’Association DALO. Leur inspiration continuera de nous accompagner.
Bernard Lacharme
Président de l’Association DALO
[1] Services intégrés de l’accueil et de l’orientation
Décentraliser le DALO ?
Le projet de budget 2026 confirme le désengagement de l’État en matière de logement. C’est une faute parce que l’État est, qu’il le veuille ou non, en charge de garantir le droit au logement. C’est une faute parce qu’il doit assurer les solidarités entre les citoyens et entre les territoires, qu’il s’agisse des APL, des aides à la construction de logements sociaux, à la rénovation thermique ou à l’amélioration de l’habitat. C’est une faute parce qu’il dispose, à travers la réglementation et la fiscalité, de moyens qui doivent être mobilisés pour encourager la construction et maitriser les prix de l’immobilier.
C’est une faute, enfin, parce que l’État se désengage sans engager quiconque à sa place. La baisse de ses contributions financières a pu, jusqu’à un certain stade, être compensée par celles des collectivités locales motivées. Ce n’est plus possible aujourd’hui, et la production des logements, sociaux ou non, est au plus bas.
Cette situation qui s’aggrave année après année entraine le renchérissement du coût logement pour tous, et met les plus fragiles dans des situations dramatiques. Il y a urgence à en sortir. Comment ?
Dans son discours de politique générale, le nouveau Premier ministre a ouvert la voie à une nouvelle étape de décentralisation.
« Je proposerai un principe simple, celui de l’identification d’un seul responsable par politique publique. Il s’agira soit d’un ministre, soit d’un préfet, soit d’un élu. Il ne faut pas décentraliser des compétences. Il faut décentraliser des responsabilités, avec des moyens budgétaires et fiscaux et des libertés, y compris normatives. »
Ce discours a le mérite de bien poser la question :
La décentralisation, qu’il s’agisse de logement ou d’autres politiques, doit définir des responsabilités et non de simples « compétences ». C’est le seul moyen de garantir l’efficacité et la lisibilité de l’action publique, et de rétablir la confiance des citoyens.
Elle nécessite que l’État apporte des moyens budgétaires, des moyens fiscaux et des compétences règlementaires. Ce n’est pas en transférant des enveloppes vides qu’il mettra les collectivités en situation d’assumer la responsabilité.
Le débat autour d’une nouvelle étape de décentralisation de la politique du logement doit être ouvert, et il ne peut l’être qu’en partant du droit au logement. L’État doit-il rester seul responsable du DALO ? À quelles autorités locales peut-il transférer cette responsabilité ? Quels moyens doit-il leur apporter en contrepartie ?
C’est en répondant à ces questions que l’on redonnera du sens et de l’efficacité à la politique du logement.
Bernard Lacharme
Président de l’Association DALO
Sauver l’encadrement des loyers !
Une trentaine d’associations, dont l’Association DALO, invitent à signer une pétition demandant la pérennisation du dispositif d’encadrement des loyers qui, si rien n’est fait, doit prendre fin dans un an. De quoi s’agit-il ? Les villes situées en zone tendue, c’est à dire marquées par une insuffisance de l’offre de logements, ont la possibilité de plafonner les loyers des logements privés. Concrètement, les villes volontaires peuvent interdire la mise en location à des loyers supérieurs de 30% au niveau médian constaté.
Cet encadrement n’a rien de révolutionnaire. Il ne porte pas atteinte aux intérêts des propriétaires, et il ne met pas fin, hélas, aux loyers trop chers. Avec ses limites, il permet toutefois de freiner la déconnexion qui s’opère entre les revenus et le coût du logement. À Paris, l’impact de l’encadrement est évalué à une économie de 1700€ par an pour un locataire.
Or ce dispositif, en vigueur dans soixante-dix villes, repose sur une disposition législative introduite en novembre 2018 à titre expérimental pour une durée de huit ans. Cela signifie que, si une nouvelle loi n’intervient pas d’ici un an, l’encadrement prendra fin en novembre 2026. Alors que la production de logements est au plus bas, l’enjeu est important : va-t-on continuer à voir les locataires du parc privé s’appauvrir tandis que les propriétaires encaisseront les bénéfices de la pénurie.
Bien sûr, les défenseurs des intérêts des propriétaires ne manqueront pas de plaider pour leur liberté de fixer le niveau des loyers. On connait le discours sur la nécessité d’alléger les contraintes mais, au moins en matière de logement, il ne résiste pas aux réalités : la hausse des loyers n’entraine pas celle de la construction de logements locatifs. Les marchés du logement ne s’auto-régulent pas et le logement ne peut pas être traité comme une marchandise ordinaire.
Le droit au logement nécessite au contraire d’aller plus loin que l’encadrement actuel en créant les conditions d’un développement massif du conventionnement du parc locatif privé : un contrat gagnant/gagnant entre la puissance publique et le propriétaire pour permettre au plus grand nombre de se loger à un prix abordable. Alors que l’on manque de médecins aujourd’hui dans notre pays, que seraient les tarifs des soins médicaux s’ils étaient laissés au libre jeu de la concurrence ?
À l’approche des élections municipales, le sujet de l’encadrement des loyers doit faire partie des débats locaux. Encore faut-il que la législation rende ce débat possible, et c’est pour cela que nous invitons à signer la pétition pour appeler les parlementaires à pérenniser le dispositif actuel.
Bernard Lacharme
Président de l’Association DALO
Former les membres des commissions de médiation
Depuis le 1er janvier 2008, il existe dans chaque département une commission de médiation chargée de désigner au préfet les ménages devant être relogés prioritairement en application de la loi DALO. Ces commissions s’acquittent-elles bien de leur mission ?
À la lecture des chiffres 2024, on peut en douter. Il est pour le moins troublant de voir que certaines commissions n’acceptent que 10% des recours qui leur sont présentés tandis que d’autres en valident 80% ! L’Association DALO constate chaque jour que des commissions prononcent des rejets pour des motifs qui ne sont pas conformes au droit. Elles se basent sur des « doctrines locales » qui n’ont aucune justification, la loi étant la même sur l’ensemble du territoire.
Bien sûr, le citoyen qui subit un rejet de la commission de médiation peut saisir le tribunal administratif pour faire annuler la décision, mais la justice est lente, elle ajoute du temps et de la complexité dans des situations qui appellent des réponses en urgence.
Il n’est pas normal qu’une personne soit appelée à siéger dans une commission de médiation sans connaître la législation qu’elle va avoir la responsabilité d’appliquer. Rappelons que les conseillers prudhommaux reçoivent une formation de cinq jours avant d’être autorisés à siéger.
C’est pour cette raison que l’Association DALO, avec le Haut comité pour le droit au logement, a proposé au ministère du Logement de mettre en place des formations à destination des membres de commissions de médiation. Entre 2016 et 2022, ont été organisées vingt-quatre sessions régionales de formation, dont l’Association DALO assurait l’animation. Malheureusement, aucune formation n’a été organisée en 2023 et en 2024.
Ces formations s’appuyaient sur un « guide des commissions de médiation », édité par le ministère. La dernière édition datant de 2017 et étant dépassée par la jurisprudence du Conseil d’Etat, le Haut comité a proposé une nouvelle rédaction depuis près de deux ans… sans réponse à ce jour.
Il est urgent d’assurer la mise à jour du guide et la reprise des formations. Les commissions de médiation ont un rôle-clé dans la mise en œuvre du droit au logement, elles ne peuvent pas tenir ce rôle en ignorant le cadre légal.
Face au déficit accumulé par notre pays, la réduction des dépenses publiques est inscrite à l’agenda politique. S’agissant du logement, il ne s’agit pas simplement d’une perspective d’avenir mais d’une réalité largement appliquée au cours des dernières années : l’effort public pour le logement est passé de 2,2% du PIB en 2010 à 1,5% en 2023. La réduction s’est faite en grande partie sur le budget des APL, avec d’abord une diminution pour tous, puis un prélèvement dans les caisses des organismes HLM pour financer une baisse complémentaire de l’APL de leurs locataires.
Pourtant le logement ne représente pas un coût pour les finances publiques. Les recettes fiscales qu’il génère sont très largement supérieures aux dépenses : 97 milliards de prélèvements pour 44 milliards d’aides, soit 53 milliards apportés dans les caisses de l’État [1]. Ce qui est choquant n’est pas que le logement rapporte de l’argent à l’État mais que, malgré ces ressources, celui-ci laisse des personnes à la rue ou mal logées.
Il est possible de mener une politique assurant le droit au logement tout en continuant de contribuer au redressement des finances publiques. Pour cela, il ne faut pas se contenter de regarder du côté des dépenses. Il n’y a pas d’autre choix possible que d’inscrire au budget les crédits indispensables à la production de nouveaux logements sociaux, aux APL et à la rénovation énergétique. Les coupes opérées au cours des dernières années n’ont fait qu’accroitre la crise du logement et contraindre l’État à augmenter les crédits de l’hébergement, sans pour autant éviter l’augmentation du nombre de sans-abris.
En réalité, les solutions sont à rechercher dans la gestion de la partie recettes du budget. La fiscalité doit être repensée pour être mise au service d’une politique du droit au logement. Dans un contexte de manque de logements, elle doit encourager la mise à disposition des terrains : on peut taxer davantage la rétention foncière et les logements laissés vacants. Dans un contexte de renchérissement des prix, il est juste et nécessaire de taxer les profits générés par la pénurie : on peut davantage taxer les plus-values, on peut taxer les loyers chers et financer ainsi une prime aux propriétaires qui louent en dessous des loyers de marché. Dans un contexte où l’enjeu climatique est essentiel, on peut taxer le logement énergivore pour financer les aides aux travaux…
Face à l’exigence de redressement des comptes publics, va-t-on opérer un nouveau coup de rabot aveugle ? Va-t-on rester sur le refus de toute augmentation fiscale ? Ou bien va-t-on, enfin, ouvrir le débat sur les moyens de financer la politique du logement dont notre pays a besoin ?
Bernard Lacharme
Président de l’Association DALO
[1] Chiffres issus du Rapport du compte du logement 2023
Un consensus politique pour mettre fin au sans-abrisme des enfants ?
Pas une voix n’a manqué : par 341 voix pour sur 341 votants, le Sénat a adopté le 19 mars une résolution demandant au Gouvernement de prendre des mesures pour mettre fin au sans-abrisme des enfants. Initié à l’Assemblée nationale par Marie-Charlotte Garin, repris au Sénat par Cécile Cukierman, le texte adopté ne se contente pas de demander l’ouverture de nouvelles places d’hébergement d’urgence, il invite le Gouvernement à adopter des objectifs ambitieux de production de logements abordables.
On peut également se réjouir de la réponse faite quelques jours plus tôt au député Arnaud Simion, qui interpelait le Gouvernement sur une expérimentation visant, pour « libérer » des places dans les centres d’hébergement du Rhône et de la Haute-Garonne, à remettre à la rue certaines personnes. François Rebsamen, ministre de l’Aménagement du territoire et de la décentralisation, lui a répondu qu’il avait demandé qu’on mette fin à cette expérimentation et s’est engagé à ce qu’il n’y ait pas de remise en cause de l’inconditionnalité de l’accueil et du droit des personnes.
Malheureusement ces déclarations ne règlent pas la situation des demandeurs d’hébergement. Sur le terrain, des enfants, des femmes et des hommes sont toujours à la rue. Le budget adopté pour l’année 2025 n’a pas intégré l’ouverture de nouvelles places d’hébergement, pas plus qu’il ne contient les éléments qui permettraient d’espérer une reprise de la construction de logements sociaux, et le logement ne figure pas parmi les quatre chantiers prioritaires récemment annoncés par le Premier ministre.
Il faut maintenant traduire le consensus en actes.
Bernard Lacharme
Président de l’Association DALO
Non-assistance à personnes mal logées !
La France s’est donnée une des législations les plus avancées en matière de droit au logement, avec la loi DALO qui ouvre des voies de recours aux personnes mal logées ou non logées, avec également un code de l’action sociale et des familles qui donne à toute personne en détresse le droit d’accéder à un hébergement d’urgence digne et à pouvoir y rester tant qu’elle n’est pas orientée vers un logement ou un hébergement stable.
Si ces lois étaient respectées, il n’y aurait pas de sans-abris ni de mal-logés. Il n’y aurait pas non plus cette crise du logement qui, année après année, met en difficulté davantage de personnes, en particulier des jeunes, car les mesures à prendre pour appliquer le droit au logement sont aussi celles qui permettront des politiques du logement répondant aux besoins de tous : construire davantage de logements et, parmi eux, de logements sociaux, réguler les loyers et les prix de l’immobilier.
C’est pourquoi, avec les 40 associations du Collectif des Associations pour le Logement, nous avons décidé d’assigner la France en justice, lui reprochant de ne pas respecter ses obligations en matière d’hébergement d’urgence d’une part, de relogement des prioritaires DALO d’autre part. Ce n’est ni avec plaisir, ni avec légèreté que nous avons pris cette décision. La condamnation de l’État français ne nous rendra pas fiers, bien au contraire, mais nous en attendons une prise de conscience : un État ne peut pas proclamer son attachement aux droits humains dans les discours, voter des lois qui les garantissent, et ne pas assurer leur mise en œuvre dans les faits.
Bernard Lacharme
Président de l’Association DALO
communiqué du collectif des associations pour le logement
Le droit au logement doit être au coeur du plan « Mayotte Debout »
Mayotte vient de subir un cyclone destructeur. Des morts qu’on ne sait pas dénombrer. Les logements détruits ou, pour les plus précaires, envolés. Une économie mise à l’arrêt. Les villes, les cultures, la nature dévastées.
La situation nécessite un plan d’urgence de reconstruction et de réparation. C’est pourquoi le gouvernement a présenté un projet de loi au Parlement. Outre les moyens à mobiliser, il s’agit de mettre en place un cadre dérogatoire afin de pouvoir reconstruire plus vite. L’objectif fixé par le gouvernement est de deux ans.
Cet objectif est nécessaire mais ambitieux au regard, non seulement des destructions, mais de la situation qui existait avant le cyclone : près du tiers des habitants vivaient dans des bidonvilles. Ce plan doit donc permettre de faire plus que de reconstruire à l’identique. Il s’agit de construire un habitat digne et capable de résister à une éventuelle nouvelle catastrophe climatique.
Ce plan est aussi l’occasion de remédier à une anomalie : Mayotte est le seul département français où l’égalité législative n’est pas assurée. Lorsque Mayotte a acquis le statut de département, en 2011, l’ordonnance qui a transposé un certain nombre de dispositions du code de la construction et de l’habitation l’a exclue des obligations de la loi DALO. Dans le cadre de la consultation préalable, le Haut comité pour le droit au logement, conscient des contraintes et des difficultés de leur application, avait alors demandé qu’un calendrier soit arrêté. Il n’a pas été entendu. Pourtant les outils de la mise en œuvre du droit existent, qu’il s’agisse de la résorption de l’habitat indigne comme de la gestion du traitement de l’habitat informel. En janvier 2011, un rapport de la mission interministérielle sur le développement du logement social à Mayotte le soulignait déjà. La non prise en compte de ses préconisations et l’inapplication des dispositions législatives et réglementaires ont conduit au développement des bidonvilles dont la renaissance, largement engagée, paraît inévitable dans le cadre actuel.
L’objectif de reconstruction doit être fondé sur la volonté de protéger les populations les plus vulnérables et de lutter contre la traite et les marchands de sommeil. La réponse, dans tous les domaines, repose sur le respect de l’égale dignité de tous les êtres humains. Dès lors que Mayotte est un département, elle doit bénéficier de l’égalité législative en matière de droits sociaux, de droit au séjour et de droit au logement. Ce n’est pas par la maltraitance et la réduction des droits que l’on mettra fin à l’immigration clandestine. Les réponses sont à trouver ailleurs que dans le renoncement à nos devoirs humanitaires.
Alors que le gouvernement s’engage à reconstruire en deux ans, et que le Parlement valide les dispositions nécessaires, rien ne s’oppose plus à l’application de la loi DALO à Mayotte dans le cadre de la mise en place accélérée de l’égalité législative au terme du plan d’urgence. Cet objectif doit être tenu pour 2027.
Encadrer le logement touristique pour préserver le droit au logement
Le tourisme est un élément important de l’activité économique, un vecteur de découverte culturelle et d’échanges. Il mérite donc l’intérêt de la puissance publique et, pourquoi pas, son soutien. Cependant il n’est pas acceptable que son développement conduise à la réduction de l’offre de logement disponible pour la location de longue durée.
C’est pourtant ce qui se passe aujourd’hui dans un certain nombre de territoires, en France comme ailleurs. Dans notre pays, le nombre de meublés de tourisme est passé de 300 000 à 1,2 millions en trois ans. Cette offre ne s’est pas développée par de la construction mais en faisant sortir de la location longue durée certains logements. Pour la population résidente, ce développement s’est traduit par un renchérissement des prix de la location et de l’accession à la propriété, et par davantage de situations de mal-logement.
Cela faisait longtemps que des associations et des élus locaux demandaient un encadrement de la location touristique. Une proposition de loi transpartisane, initiée avant la dissolution par le député PS des Pyrénées Atlantiques Inaki Echaniz et la députée macroniste du Finistère Annaïg Le Meur, a poursuivi son chemin pour être définitivement votée en novembre.
La loi adoptée met fin aux principaux avantages fiscaux qui faisaient que la location meublée était moins taxée que la location nue de longue durée. Elle étend les exigences de performance énergétiques à la location de courte durée pour éviter que les propriétaires de passoires thermiques, plutôt que de faire des travaux d’amélioration, choisissent de faire du meublé touristique. Elle permet aux maires d’imposer des quotas de logements touristiques et d’encadrer la location de leur résidence principale par des particuliers.
Certes la loi ne suffira pas, à elle seule, à rétablir une offre abordable suffisante, mais elle met un coup d’arrêt à un processus de réduction. Et il faut se réjouir, dans le contexte politique actuel, de voir qu’un consensus parlementaire a été possible pour faire primer le droit au logement sur les intérêts économiques.
DALO : quel engagement des collectivités locales ?
On entend souvent dire que le DALO est l’affaire de l’État et de lui seul. Il ne concernerait ni les communes, ni les intercommunalités, ni les départements, ni les régions… C’est faux !
Bien sûr, la loi DALO a désigné l’État comme garant du droit au logement. C’était nécessaire pour que la personne en difficulté ait un interlocuteur auprès de qui faire valoir un droit qui, avant cette loi, restait à l’état de simple affirmation. Cependant, sauf à ce que l’État retire aux collectivités locales leurs prérogatives, le droit au logement ne peut être appliqué sans qu’elles s’y engagent également.
Leur action en matière d’urbanisme et d’aménagement conditionne la possibilité de construire des logements abordables. Elles mènent des politiques économiques dont la cohérence avec l’offre de logement doit être assurée. Elles interviennent au quotidien dans l’attribution des logements sociaux, la lutte contre l’habitat indigne et la précarité énergétique, la prévention des expulsions, elles accompagnent les ménages en difficulté…
C’est pourquoi, dès l’adoption de la loi DALO en 2007, le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées avait demandé qu’une deuxième loi vienne organiser les responsabilités respectives de l’État et des différentes collectivités. Ce chantier de la seconde loi d’application du DALO n’a jamais été ouvert.
L’État s’est certes doté de pouvoirs juridiques pour imposer le relogement des prioritaires DALO et y impliquer les collectivités locales, mais il en use avec timidité. La loi SRU lui permet d’obliger les communes à produire du logement social, mais les obligations sont insuffisantes face à la montée des prix du logement privé, et les préfets n’usent pas de leurs pouvoirs auprès des communes récalcitrantes. Au contraire, le gouvernement d’avant la dissolution a laissé sur la table un projet de loi qui aurait réduit ces obligations. Il prévoyait aussi de laisser aux maires la responsabilité de l’attribution des logements sociaux, cédant à des revendications protectionnistes qui ne peuvent que nuire au relogement des prioritaires DALO.
Le débat sur la répartition des responsabilités est nécessaire. Encore faut-il le mener en partant de l’exigence du droit au logement. Dans une démocratie, les droits fondamentaux sont au-dessus de la légitimité élective. Toute politique, nationale ou locale, doit être définie à partir de ces droits et contribuer à leur mise en œuvre. Tout ce qui leur nuit doit, au contraire, être écarté.
Il y a, heureusement, des collectivités qui l’ont compris et s’engagent dans l’application de la loi DALO. Notre association a d’ores et déjà noué un partenariat avec les villes de Paris et Grenoble. Nous en sommes fiers et nous comptons bien multiplier ce type de partenariat.
