L’articulation entre DALO et droit commun

Il existe aujourd’hui une panoplie de procédures pouvant être actionnées, selon le cas, par le maire ou par les services de l’Etat.

C’est pourquoi le Guide Comed insiste sur la nécessité de veiller au caractère subsidiaire du DALO afin d’éviter d’alimenter des filières de marchands de sommeil et de dégager les propriétaire de leurs obligations.

Il précise cependant : « La priorité à donner au droit commun est subordonnée au fait que les dispositifs fonctionnent ».

« Dès lors que les désordres dans le logement sont avérés et que les délais fixés par les services compétents pour remédier à l’indécence sont dépassés, le ménage devrait être reconnu au titre du DALO.

En revanche, la commission de médiation peut ne pas accueillir favorablement les recours amiables formés par des occupants de locaux frappés d’une mesure de police, dès lors qu’elle a la certitude que le préfet ou le maire fait usage de ces nouveaux pouvoirs et que le relogement ou l’hébergement aura lieu dans des délais raisonnables .. » .

La subsidiarité pose en effet la question de la capacité effective des dispositifs de droit commun à permettre de faire respecter le droit du demandeur à un logement décent et indépendant.

Conseils aux membres des commissions de médiation

• Lorsque les services compétents ne sont pas en mesure de fournir un rapport à la commission dans le délai requis, demander qu’un prestataire extérieur soit mandaté.
• En l’absence de rapport, le doute doit bénéficier au demandeur.
• Lorsque la situation du demandeur est supposée pouvoir être traitée par les dispositifs de droit commun, se demander : compte tenu du fonctionnement actuel de ces dispositifs, dans quel délai le ménage sera-t-il relogé ? (ou dans quel délai les travaux nécessaires seront-ils effectués ?).
• Lorsque les dispositifs de droit commun ne sont pas en capacité de faire assurer les travaux ou le relogement dans un délai raisonnable, désigner le demandeur comme prioritaire et à reloger en urgence.
• Lorsque la commission prononce un rejet renvoyant le demandeur au droit commun, demander qu’elle soit tenue informée des suites données.
• Dans le cas où la Comed constate un dysfonctionnement du droit commun, alerter le préfet (dans le rapport annuel et/ou au cas par cas).
• Utiliser ce critère pour prendre en compte des personnes handicapées vivant dans des logements non adaptés, lorsqu’elles ne peuvent justifier ni de la non-décence du logement, ni de la suroccupation.

Que disent les textes ?

Le II de l’article L.441-2-3 du CCH ouvre la possibilité de recours au demandeur logé dans des locaux « impropres à l’habitation ou présentant un caractère insalubre ou dangereux. »

Le VII de l’article L.441-2-3 du CCH précise les points suivants.

• La Comed statue au vu d’un rapport des services compétents.
• Dans le cas où une mesure de police a été prise, un rapport doit présenter l’état d’avancement de son exécution.
• Dans le cas où le rapport conclut au caractère impropre, insalubre ou dangereux ou ne répondant pas aux caractéristiques de la décence, les autorités publiques instruisent sans délai les procédures prévues par les textes, indépendamment de la décision de la Comed.
• Les locaux ayant donné lieu à une décision favorable de la comed au titre de ce critère font l’objet d’un signalement aux organismes chargés du versement des aides personnelles au logement et du FSL.
• Ils sont également signalés au comité responsable du PDALHPD pour inscription sur un observatoire nominatif.

L’articleR.441-14-1 du CCH précise que la Comed tient compte des droits à hébergement ou à relogement auquel le demandeur peut prétendre au titre de la législation, en particulier celle relative aux logements insalubres ou dangereux.

Un décret du 29 juillet 2023, entré en vigueur le 1er octobre 2023, introduit, dans le code de la santé publique, un nouvel article qui inclut la suroccupation dans l’insalubrité et lui donne une double définition :

Article R.1131-37 du Code de la Santé Publique :

« I.-Un local d’habitation est utilisé dans des conditions qui conduisent manifestement à sa sur-occupation conformément à l’article L. 1331-23 et est en conséquence insalubre au sens de l’article L. 1331-22 :

– lorsqu’il est occupé par plus de deux personnes par pièce de vie ;

– ou lorsqu’il ne respecte pas les conditions prévues par l’article R. 822-25 du code de la construction et de l’habitation pour ouvrir droit à l’aide personnelle au logement. »

Concernant les recours DALO, l’article R.441-14-1 ne se réfère qu’aux conditions de surface de l’article R.822-25. Il est donc possible désormais, au titre de l’insalubrité, de retenir comme prioritaire et à reloger en urgence la situation d’une personne qui occupe un logement d’une surface supérieure à ces références, dès lors que le nombre d’occupant est supérieur à deux par pièce de vie.

Un critère proche, mais distinct de la non-décence

La non décence du logement inclut les locaux impropres à l’habitation, insalubres ou dangereux, mais elle est plus large.

Les logements non décents pour un autre motif que ceux visés par le présent critère peuvent éventuellement donner lieu à un recours DALO, mais avec une condition restrictive : le ménage doit comporter au moins un enfant mineur ou une personne handicapée.

La frontière entre les deux critères n’est toutefois pas toujours simple à apprécier. Voir à ce sujet la décision 0900885 du TA de Paris (décision Koupaki,, citée par Jurislogement). Le TA de Paris note que, bien que l’expert n’aie pas retenu l’insalubrité, les occupants justifiaient vivre dans un logement présentant au moins l’un des risques pour la sécurité ou la santé énumérés au décret « décence ». Le couple ayant un enfant mineur à charge, le tribunal considére que la comed a commis une erreur d’appréciation en disant que l’état des locaux n’était pas de nature à leur ouvrir droit à la reconnaissance DALO.

"Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que l’inspectrice de salubrité de la direction générale des services techniques de la ville de Paris a établi, les 20 novembre 2007 et 19 novembre 2008, deux comptes rendus de visite constatant chacun une importante humidité de condensation dans le logement en raison d’une aération permanente inefficace et d’un manque d’isolation thermique et, pour le deuxième d’entre eux, un défaut de protection de l’alimentation électrique causant des chocs électriques aux occupants du logement ; qu’il ressort également de ces documents que les seuls travaux exécutés par le propriétaire bailleur, pourtant invité en novembre 2007 à prendre les mesures nécessaires pour remédier aux désordres constatés, se sont bornés à la réparation de la fenêtre de la chambre ; que, si le préfet de Paris se réfère à une note établie le 12 février 2009 par un expert immobilier, à la suite d’une visite des lieux diligentée par le tribunal de grande instance du 18ème arrondissement de Paris dans le cadre du litige opposant les requérants à leur propriétaire, pour faire valoir que des démarches étaient alors en cours contre le propriétaire bailleur, il ressort du jugement rendu à la suite de cette visite le 30 juillet 2009 qu’ayant prononcé l’expulsion des requérants pour non paiement de leurs loyers, le tribunal a rejeté la demande de travaux des intéressés ; que, par contre, il ressort de cette même note en date du 12 février 2010 que l’expert, s’il n’a pas retenu l’insalubrité, a constaté que l’appartement occupé par M. KOUPAKI et Mlle BIHAN n’était pas conforme aux normes d’habitabilité fixées par le décret susvisé du 30 janvier 2002, tandis que, dans son jugement du 30 juillet 2009, le tribunal de grande instance de Paris a alloué aux intéressés une indemnité en réparation du trouble de jouissance qu’ils avaient subi du fait d’importants problèmes d’humidité relevés dans le logement ainsi que de la dangerosité et de la défectuosité de l’installation électrique de celui-ci, depuis le 13 mars 2006 ; que, dans ces conditions, alors que M. KOUPAKI et Mlle BIHAN, qui vivent avec un enfant mineur à charge, justifiaient, à la date de la décision attaquée, vivre dans un logement présentant au moins un des risques pour la sécurité ou la santé énumérés à l'article 2 du décret du 30 janvier 2002, au sens des dispositions précitées de l’article R. 414-14-1 du code de la construction et de l’habitation, la commission de médiation de Paris s’est livrée à une appréciation erronée des caractéristiques du logement occupé par les intéressés en estimant qu’il n’était pas de nature à leur ouvrir droit au bénéfice des dispositions précitées.

Que dit le Guide du ministère ?

Le Guide (p.40 à 43) rappelle :

• l’exigence d’un rapport mandaté par les services de l’ARS ou du maire, et l’obligation qui en découle pour le demandeur de permettre la visite du logement ;
• que le recours constitue un signalement qui fait obligation d’agir aux autorités compétentes ;
• la nécessité d’établir l’insalubrité (cf 8) ;
• la subsidiarité du DALO par rapport au droit commun (cf 9).
• les critères pris en compte dans l’appréciation du caractère impropre à l’habitation ou dangereux d’un logement : si la dangerosité du quartier est systématiquement rejetée, l’existence d’une menace grave et directe dirigée contre le demandeur et sa famille au sein de l’immeuble dans lequel ils résident a pu être accueillie comme telle.

Justificatifs et charge de la preuve

Des justificatifs sont requis, mais il n’est pas demandé au citoyen de connaître les dispositifs de lutte contre l’habitat indigne.

Le formulaire du recours DALO (9.6) impose de fournir un document justificatif de l’état des locaux, mais il en laisse ouvert le choix. Parmi les exemples cités, figurent les documents établis par un travailleur social ou une association ainsi que la production de photos.

Au titre des démarches préalables, la demande de logement social peut ne pas être considérée comme suffisante pour ce critère : le formulaire (5.2) donne l’exemple d’un courrier adressé au propriétaire et/ou à un service administratif.

Compte tenu de la complexité des dispositifs, et parfois de leur mauvais fonctionnement, il ne peut cependant être exigé du demandeur qu’il se soit adressé au bon interlocuteur : c’est pourquoi le recours DALO vaut signalement aux autorités compétentes.

La charge de la preuve

• Il peut y avoir un décalage entre l’insalubrité ressentie par l’occupant et la définition donnée par la réglementation. Elle peut parfois être liée au mode d’habitation et non aux caractéristiques du logement lui-même. C’est pourquoi la loi stipule que la comed statue au vu d’un rapport des services compétents.
• Pour autant il ne saurait être reproché au demandeur l’absence de ce rapport, dont la production doit être déclenchée par le recours. Compte tenu des délais de décision de la commission, et de la capacité de réponse des services concernés, certaines commissions missionnent des prestataires extérieurs.

La notion de locaux impropres à l’habitation

Les textes relatifs au DALO n’apportent pas de précision sur cette notion.

Celle-ci est mentionnée à l’article L.1331-22 du code de la santé publique :

« Les caves, sous-sols, combles, pièces dépourvues d’ouverture sur l’extérieur et autres locaux par nature impropres à l’habitation .. ».

On notera que cette définition reste ouverte. Il semble de bon sens de classer dans cette catégorie les locaux qui n’ont pas été conçus pour l’habitation et dont les caractéristiques sont très éloignées des normes en vigueur. Ex : dimensions des pièces ne permettant pas de se tenir debout ou de placer un lit, absence d’ouvertures naturelles, absence d’arrivée d’eau ou de système d’évacuation, absence d’électricité.

Il revient cependant à la commission d’apprécier au cas par cas.

Le caractère insalubre d’un logement

Le Code de la santé publique est à la base des procédures d’insalubrité, remédiable et irrémédiable (articles L.1331-1 à L.1331-31).

Des dispositions locales, telles qu’un règlement sanitaire départemental, peuvent compléter la réglementation nationale (article L.1311-1 et 2).

Le CCH contient des dispositions relatives au relogement des occupants (articles L 521-1 à L 521-4 du CCH.

Exposition au plomb : ce risque fait l’objet de textes particuliers (articles 1334-1 à 1334-12 du code de la santé publique).

Cependant, dans la mesure où le risque ne concerne que les enfants en bas âge (saturnisme), une décision de tribunal administratif a confirmé une décision de Comed ayant rejeté un recours d’un ménage sans enfant.

La charge de la preuve

• Il peut y avoir un décalage entre l’insalubrité ressentie par l’occupant et la définition donnée par la réglementation. Elle peut parfois être liée au mode d’habitation et non aux caractéristiques du logement lui-même. C’est pourquoi la loi stipule que la comed statue au vu d’un rapport des services compétents.
• Pour autant il ne saurait être reproché au demandeur l’absence de ce rapport, dont la production doit être déclenchée par le recours. Compte tenu des délais de décision de la commission, et de la capacité de réponse des services concernés, certaines commissions missionnent des prestataires extérieurs.

Le caractère dangereux : une notion élargie par le Conseil d’Etat

La loi DALO ne renvoie pas à une définition du logement dangereux.

En relèvent incontestablement les logements relevant des procédures découlant des dispositions législatives et réglementaires relatives aux bâtiments menaçant ruine (articles L.511-1 à L 531-3 du CCH).

Au-delà de cette réglementation, deux décisions du Conseil d’État ont ouvert la possibilité d’invoquer une situation de logement dangereux dans les cas suivants :

• un logement dans lequel le demandeur est exposé à des actes de délinquance – Décision n°381333 du 8 juillet 2016.
• un logement qui, du fait de l’inadaptation au handicap d’un des occupants, crée une situation de danger – Décision n°402721 du 19 juillet 2017.

Conseils aux personnes accompagnant les demandeurs

• Encourager le demandeur à faire un courrier de signalement au préfet ou au maire préalablement au recours.