L’article L.441-2-3 du CCH indique que la commission reçoit :
- du ou des bailleurs chargés de la demande ou ayant eu à connaître de la situation locative antérieure du demandeur tous les éléments d’information sur la qualité du demandeur et les motifs invoqués pour expliquer l’absence de proposition ;
- des services sociaux qui sont en contact avec le demandeur et des instances du plan local d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées ayant eu à connaître de sa situation toutes informations utiles sur ses besoins et ses capacités et sur les obstacles à son accès à un logement décent et indépendant ou à son maintien dans un tel logement.
L’article R.441-14-1 du CCH
- donne à la commission la possibilité d’entendre toute personne dont elle juge l’audition utile ;
- donne au préfet, à son initiative ou à celle de la commission, la possibilité de faire appel aux services de l’Etat, des collectivités territoriales ou à toute personne ou organisme compétent pour faire les constatations sur place ou l’analyse de la situation sociale du demandeur.
L’article L.111-2 du code des relations entre le public et l’administration
- donne à tout demandeur le droit de connaître « le prénom, le nom, la qualité et l’adresse administratives de l’agent chargé d’instruire sa demande ou de traiter l’affaire qui la concerne ; ces éléments figurent sur les correspondances qui lui sont adressées. »
L’article L.114-8 du code des relations entre le public et l’administration prévoit :
- l’échange entre administrations des informations et données strictement nécessaires pour traiter une demande
- l’obligation faite à l’administration chargée de traiter une demande d’informer la personne des informations recueillies auprès d’autres administrations
- l’information du public de son droit d’accès et de rectification.
Le Guide pour les commissions de médiation (p.46-47) rappelle
- que les décisions (favorables, de rejet ou de réorientation) ne peuvent être prises que par la comed ;
- que le service instructeur peut demander au requérant des précisions sur sa situation ;
- qu’il peut rapprocher le dossier DALO de la DLS et solliciter des informations des bailleurs sociaux ;
- qu’il peut recueillir des informations des services sociaux des collectivités territoriales, des CAF, des structures d’hébergement ainsi que du SIAO et des instances du PDALHPD ; il précise « Dans le cas où le service instructeur effectue des recherches d’information portant sur la situation du demandeur auprès d’autres services publics, il convient d’en informer le requérant et de lui faire part des éléments recueillis » ;
- qu’il peut, lorsque le demandeur n’est pas connu de ces services, demander une évaluation sociale du ménage ;
- qu’en cas de saisine pour logement impropre, insalubre, dangereux ou non décent, il doit se procurer ou faire établir le rapport prévu par les textes.
- Lorsque des informations recueillies dans le cadre de l’instruction sont de nature à conduire la commission à une décision défavorable au demandeur, demander si celui-ci en a été informé et si la possibilité de rectification lui a été offerte. Si tel n’est pas le cas, demander un report de la décision dans l’attente de cette démarche.
Le demandeur DALO doit être informé du nom et des coordonnées de la personne en charge de l’instruction de son dossier.
C’est ce qui ressort clairement de l’article L.111-2 du code des relations entre le public et l’administration cité plus haut.
Le demandeur doit être informé des informations recueillies dans le cadre l’instruction et de son droit d’accès et de rectification.
Les informations recueillies peuvent conduire la commission de médiation à prendre une décision contraire à la demande. Ex : un bailleur fait état d’un refus de logement, un diagnostic social préconise un hébergement alors que le demandeur sollicite un logement...
Il est juste et nécessaire que le demandeur soit informé de tous les éléments portés à la connaissance de la commission et qu’il puisse le cas échéant y réagir.
L’article L.114-8 du code des relations entre le public et l’administration, cité plus haut, reconnaît ce droit pour les informations recueillies auprès d’administrations. Il paraît logique de l’étendre aux informations auprès des bailleurs sociaux, dont le recueil est prévu par la loi DALO.
- Vérifier que l’accusé de réception comporte le nom et les coordonnées de la personne en charge de l’instruction. Si tel n’est pas le cas, les réclamer en se référant à l’article L.111-2 du code des relations entre le public et l’administration.
- Demander au service instructeur à être informé des informations recueillies dans le cadre de l’instruction, préalablement à l’examen du recours en commission, en se référant à l’article L.114-8 du code des relations entre le public et l’administration.
Pour plus d’informations, télécharger notre guide pratique de l’accompagnant DALO.
Si une personne reconnue prioritaire au titre du DALO se reloge par ses propres moyens, l’Etat ne se retrouve délié de son obligation à reloger, que si le logement est adapté aux capacités et besoins de cette personne.
Le Conseil d’État (27 juin 2016 n°84492) considère que :
- l’urgence perdure si « le demandeur continue de se trouver dans une situation lui permettant d’être reconnu comme prioritaire et devant être relogé en urgence en application des dispositions de l’article R. 441-14-1 du code de la construction et de l’habitation »
- « si tel n’est pas le cas, le juge peut néanmoins estimer que l’urgence perdure si le logement obtenu ne répond manifestement pas aux besoins de l’intéressé, excède notablement ses capacités financières ou présente un caractère précaire ».
Le Guide du ministère tend à l’exclusion des personnes qui se sont mises de leur propre chef dans la situation qu’elles invoquent.
Il faut cependant noter que le texte de loi est au présent. On peut donc considérer que, de même que la bonne foi, la capacité du demandeur à se loger ou à se maintenir par ses propres moyens s’apprécie au moment du recours DALO.
Exemples :
- Le demandeur aurait pu, en gérant autrement son budget ou en faisant certaines démarches, éviter son expulsion. Mais, celle-ci ayant été prononcée, est-il, aujourd’hui, en capacité de se loger par ses propres moyens ?
- Le demandeur aurait pu, en acceptant une offre de logement social adaptée, mettre fin à sa situation de mal-logement (suroccupation, indécence...). Mais est-il, aujourd’hui, en capacité d’obtenir une autre offre de logement adaptée s’il n’est pas désigné comme prioritaire et à reloger d’urgence par la comed ?
Des décisions de jurisprudence [1] ont confirmé la possibilité pour la Comed de rejeter le recours d’une personne ayant refusé une offre de logement adaptée à ses besoins. Il convient cependant d’être très prudent et de s’attacher à un examen au cas par cas, en prenant en compte les éléments suivants :
- En dehors d’un recours au motif du délai anormalement long, le fait que le demandeur ait refusé une offre de logement adaptée avant son recours n’est pas, en soi, un motif de rejet prévu par les textes.
- Déduire de ce refus que la personne est en capacité de se loger par ses propres moyens suppose que la gestion des attributions de logements sociaux sur le territoire ne pénalise pas la personne ayant fait un refus, et par conséquent qu’elle recevra d’autres offres.
- Le demandeur peut avoir fait un refus légitime au regard des critères d’adaptation fixés par l’article R.441-16-2 du CCH pour les relogements DALO.
- La légitimité d’un refus doit aussi s’apprécier au regard de l’information dont disposait le demandeur sur l’état de l’offre de logements sociaux et la gestion des attributions.
- Quoiqu’il en soit c’est la situation du demandeur au jour du recours et non au jour du refus qui doit être examinée par la Comed.
Voir la fiche argumentaire sur les refus préalables au recours DALO.
[1] Conseil d’État n° 401233 du 14/12/16
La comed n’a pas méconnu les dispositions législatives et réglementaires en se fondant sur la circonstance que le demandeur n’avait pas élargi sa demande de logement, que sa demande n’était pas " en adéquation avec l’urgence et qu’il avait refusé une proposition de logement. "
CAA de Marseille n° 13MA04566 du 04/05/15
La situation de suroccupation du ménage du demandeur est reconnue. Cependant la Comed a rejeté sa demande pour le motif qu’il a refusé une offre de logement (l’offre date de plus d’un an avant le recours DALO). Le demandeur justifiait son refus par l’environnement bruyant du logement proposé. La CAA confirme le rejet prononcé par la Comed.
CAA de Versailles n°10VE01961 du 28/06/11 citée par Jurislogement
« Considérant ..qu’il s’est vu proposer le 4 décembre 2008 un logement situé à Antony dont la superficie était adaptée à la composition de sa famille, au regard des dispositions du 2° de l’article D.542-14 du code de la Sécurité sociale auquel renvoie l’article R.441-14-1 du code de la construction et de l’habitation ; que M.S. a refusé cette propositon en faisant valoir, pour justifier son refus, l’éloignement de ce logement de son lieu de travail et du quartier dans lequel la famille était alors logée ; qu’il résulte cependant de l’instruction que ce logement était situé à environ une heure du lieu de travail du demandeur, à Saint-Cloud ; que s’il a évoqué son état de santé qui aurait rendu difficile tout déménagement, il ne l’a pas établi ; qu’ainsi M.S. nd justifiait pas d’un motif légitime de nature à fonder son refus de la proposition de logement qui lui avait été faite ; que, dans ces conditions, le ministre est fondé à soutenir que la commission de médiation du département des Hauts de Seine n’avait pas fait une inexacte application des dispositions sus-rappelées en estimant que la demande de M.S. ne pouvait être regardée comme prioritaire et urgente du fait du refus de l’intéressé d’une proposition de logement social adapté à ses besoins ; »
Le cas le plus évident est celui de la personne dont les ressources lui permettent de se loger dans le cadre des marchés locatifs privés. Une telle situation s’apprécie en fonction du contexte local.
D’autres situations peuvent entrer dans ce critère :
la personne qui refuse des démarches lui permettant de résoudre sa situation ; le Guide comed l’évoque pour les personnes menacées d’expulsion (voir cependant plus haut la question du moment où la Comed doit apprécier la situation) ;
la personne dont le comportement est cause de sa situation ; c’est le cas dans certains recours présentés au titre de l’insalubrité (cf. ex cité par le Guide comed).
L’article L.300-1 du CCH indique que le droit à un logement décent et indépendant est garanti par l’Etat aux personnes qui ne sont pas en mesure d’y accéder par leurs propres moyens ou de s’y maintenir.
Le Guide comed (p.12-13) précise que les personnes, même de bonne foi, qui se sont mises de leur propre chef dans la situation qu’elles invoquent peuvent être exclues du recours DALO.
Il vise notamment les personnes :
- ayant refusé une offre de logement adaptée
- ayant refusé des actions permettant d’éviter une expulsion
- ayant la capacité de se reloger dans le cadre du marché locatif local
- le cas échéant, propriétaire d’un logement payé comptant à Paris
- dont la situation de mal-logement résulte uniquement de leur action
- le cas échéant, n’ayant pas donné suite à une proposition d’hébergement
- Mettre en avant la situation actuelle du demandeur ; expliquer en quoi il n’est pas ou plus en capacité de se loger par ses propres moyens
- Dans le cas où le demandeur a refusé une offre de logement, en expliquer les raisons ; si le caractère adapté de l’offre n’est pas clairement contestable, faire valoir son manque d’information au moment où l’offre lui a été faite et l’accompagnement qui sera fait dans le cadre de l’offre de relogement DALO.
- Examiner la situation du demandeur au jour de son recours, et non de façon rétroactive : est-il, aujourd’hui, en capacité de se reloger par ses propres moyens ?
- Veiller à ce que le demandeur ait été informé des éléments recueilis lors de l’instruction et mis en situation d’y réagir avant le passage en Comed. Ex : informations sur un refus de logement, sur les causes ayant conduit à l’expulsion...
Le principe de la présomption de bonne foi, affirmé par l’article 2274 du Code civil, est confirmé par la jurisprudence :
- Cour de Cassation Civ. 1ère, 4 avril 1991 n° 90-04.008 : « (…) Attendu qu’en statuant ainsi, alors que la bonne foi des demandeurs était présumée et qu’il appartenait au créancier qui contestait leur qualité à bénéficier des dispositions du titre Ier de la loi du 31 décembre 1989, d’établir leur mauvaise foi, le tribunal d’instance a inversé la charge de la preuve et violé le texte susvisé (…) ».
- Civ. 1ère, 13 juin 1995 n° 93-04.208 : « (…) Qu’en statuant ainsi, alors que la bonne foi du débiteur qui se trouve dans l’incapacité de faire face à l’ensemble de ses dettes non professionnelles exigibles et à échoir est présumée et que le juge ne peut par conséquent soulever d’office la fin de non-recevoir résultant de l’absence de bonne foi, le juge d’instance a violé le texte susvisé (…) ; »
La mauvaise foi du demandeur DALO devra apparaître de manière manifeste et devra comporter l’idée de dissimulation, de tromperie ou de nuisance.
L’article L.441-2-3 II du CCH mentionne la condition de bonne foi pour les demandeurs dépourvus de logement, menacés d’expulsion sans relogement, en hébergement social ou logement de transition, dans des locaux impropres à l’habitation, insalubres ou dangereux.
L’article R.441-14-1 du CCH reprend cette condition de bonne foi en l’appliquant à tous les demandeurs DALO au titre du logement.
L’article 2274 du Code civil précise que la bonne foi est toujours présumée, ce qui a été confirmé par la jurisprudence :
- Cour de Cassation Civ. 1ère, 4 avril 1991 n° 90-04.008 : « (…) Attendu qu’en statuant ainsi, alors que la bonne foi des demandeurs était présumée et qu’il appartenait au créancier qui contestait leur qualité à bénéficier des dispositions du titre Ier de la loi du 31 décembre 1989, d’établir leur mauvaise foi, le tribunal d’instance a inversé la charge de la preuve et violé le texte susvisé (…) ».
- Civ. 1ère, 13 juin 1995 n° 93-04.208 : « (…) Qu’en statuant ainsi, alors que la bonne foi du débiteur qui se trouve dans l’incapacité de faire face à l’ensemble de ses dettes non professionnelles exigibles et à échoir est présumée et que le juge ne peut par conséquent soulever d’office la fin de non-recevoir résultant de l’absence de bonne foi, le juge d’instance a violé le texte susvisé (…) ; ».
La mauvaise foi du demandeur DALO devra apparaître de manière manifeste et devra comporter l’idée de dissimulation, de tromperie ou de nuisance.
Le guide pour les commissions de médiation (p.14)
- rappelle que la bonne foi ;
- suppose une analyse au cas par cas
- est toujours présumée et que c’est à celui qui oppose la mauvaise foi de l’établir
- s’apprécie par rapport à la situation actuelle des requérants
- cite des exemples de bonne et mauvaise foi dans le cas de personnes menacées d’expulsion ;
- l’existence d’une dette ou la mauvaise gestion de son budget ne sont pas des éléments d’appréciation de la mauvaise foi
- les erreurs ou incohérences dans les démarches ou le fait d’expulsions répétées ne suffisent pas à établir la mauvaise foi
- dans le cas d’expulsions pour trouble de jouissance, il invite à distinguer ce qui relève de la responsabilité du requérant et ce qui résulte de troubles d’ordre psychologique.
- analyse la jurisprudence de la cour de cassation, d’où il ressort que la mauvaise foi s’apprécie à un moment donné et au regard de l’objet du recours
- invite à se prononcer sur le caractère volontairement malhonnête ou non de la démarche du demandeur (idée de dissimulation, de tromperie ou de nuisance).
Le Guide Comed rappelle que la Cour de cassation considère que la bonne foi est une notion évolutive et doit s’apprécier à un moment donné et au regard de l’objet du recours. Dans le cas du recours DALO, c’est donc au jour de la demande, et par rapport au relogement, qu’elle doit être appréciée.
Autrement dit, la bonne foi peut être mise en cause si le demandeur refuse des démarches visant à son relogement (ex : dossier de surendettement) mais il est discutable qu’elle le soit en revenant aux causes de l’expulsion.
Si on enregistre des décisions qui valident des rejets DALO liés au comportement du demandeur ayant conduit à l’expulsion. Décision CE n°349315, d’autres font primer le droit au logement y compris en cas de troubles de jouissance avérés. Décision CAA Lyon, n°10LY02637.
Dans ce type de situation, il est donc important pour le demandeur de faire valoir le caractère occasionnel de ce type de comportement et les efforts entrepris pour y remédier.
- Bien qu’elle doive être présumée par la commission de médiation, il est de l’intérêt du demandeur d’apporter tout élément montrant sa bonne foi (utiliser l’argumentaire libre)
- Lorsque le demandeur a été expulsé pour impayé, faire apparaître les causes et les actions entreprises pour y remédier
- Lorsque le demandeur a été expulsé pour trouble de voisinage, montrer que les faits reprochés ont été occasionnels, apporter des éléments de nature à montrer la volonté de ne plus reproduire ce type de comportement (acceptation d’un accompagnement social lié au logement...)
- Lorsque le demandeur a refusé des offres de logement, en indiquer les raisons.
- Ne jamais partir du principe que la personne est de mauvaise foi
- Apprécier la bonne ou mauvaise foi du requérant au moment du recours ; ex : une situation de surendettement a causé l’expulsion ; on ne recherchera pas l’éventuelle mauvaise foi ayant conduit à l’expulsion, mais on la mettra en cause si le requérant refuse, aujourd’hui, d’engager une procédure de surendettement ou d’autres démarches préconisées pour permettre son relogement
Un refus d’offre de logement adapté ne remet pas en cause la bonne foi du demandeur, mais cela peut être retenu contre lui au titre de sa capacité à se loger par ses propres moyens.
Le principe de l’incapacité à accéder à un logement décent et indépendant par ses propres moyens ou à s’y maintenir et celui de la bonne foi sont proches. Le Guide du ministère les distingue cependant, et il traite des refus de logement dans la première catégorie.
Voir notre fiche argumentaire sur les refus préalables au recours DALO.
Les conditions de séjour applicables aux personnes faisant un recours DALO en vue d’obtenir un logement résultent :
- d’une part de l’exigence posée à l’article 1er de la loi DALO (art L.300-1 du CCH)
- d’autre part de l’obligation qui leur est faite de respecter les conditions d’accès au logement social.
Dans la pratique, les textes fixant ces deux obligations, bien qu’autonomes sont strictement identiques dans leur rédaction (cf. 1).
Le Conseil d’État considère que les conditions réglementaires d’accès au logement social, et donc de régularité du séjour, sont appréciées en prenant en compte la situation de l’ensemble des personnes du foyer pour lequel un logement est demandé. Il en conclut que la Comed peut refuser un recours au motif que l’une des personnes composant le foyer ne séjourne pas en situation régulière.
Le Guide du ministère évoque cependant la possibilité pour la Comed de désigner comme prioritaire un ménage dans lequel le conjoint est en cours de régularisation.
Important : la notion de "foyer" comprend les personnes destinées à occuper effectivement le logement. L’absence de titre de séjour d’un conjoint vivant à l’étranger ne peut être opposée au demandeur. Voir sur ce point deux décisions du TA de Cergy :
Dans sa décision 408994 du 30 mars 2018, le Conseil d’État considère que, la loi ayant voulu permettre l’installation en France des conjoints de réfugiés dans des conditions plus souples que celles du regroupement familial, il convient de considérer que les conjoints titulaires d’un visa de long séjour ou d’un récépissé de demande de carte de résident remplissent la condition de séjour exigée au titre du DALO.
- Veiller au respect de l’inconditionnalité de l’accueil en hébergement
- Dans le cas où le foyer du demandeur comprend une personne ne remplissant pas les conditions de séjour au jour de la demande, prendre en compte les perspectives de régularisation.
- A défaut la demande peut être réorientée vers l’hébergement.
L’article L.300-1 du CCH indique que le droit à un logement décent et indépendant est garanti par l’Etat aux personnes résidant sur le territoire français de façon régulière et dans des conditions de permanence définies par décret en Conseil d’État.
Le III de l’article L.441-2-3 du CCH indique néanmoins que les personnes faisant recours pour obtenir un hébergement (recours « DAHO ») qui ne justifient pas des conditions de séjour peuvent faire l’objet d’une décision favorable de la Comed mais uniquement pour un accueil en structure d’hébergement.
L’article R.441-14-1 du CCH précise que, pour pouvoir être désignées prioritaires au titre du logement, les personnes doivent remplir les conditions règlementaires d’accès au logement social.
Les conditions règlementaires d’accès au logement social, fixées à l’article R.441-1 du CCH, incluent le séjour régulier dans des conditions de permanence qui sont définies par l’arrêté du 20 avril 2022.
Les titres de séjour exigibles pour les personnes étrangères faisant un recours DALO sont définis par les articles R.300-1 etR.300-2 du CCH. Le R.300-1 concerne les ressortissants des pays membres de l’Union européenne et le R.300-2 concerne les ressortissants des pays tiers. L’application de ces articles est précisée par un arrêté du 20 avril 2022 (arrêté distinct de celui précédemment cité).
À noter :
Les conditions de séjour applicables aux personnes faisant un recours DALO en vue d’obtenir un logement résultent :
- d’une part de l’exigence posée à l’article 1er de la loi DALO (art L.300-1 du CCH)
- d’autre part de l’obligation qui leur est faite de respecter les conditions d’accès au logement social.
Dans la pratique, les textes fixant ces deux obligations, bien qu’autonomes, sont strictement identiques dans leur rédaction.
Le Guide comed (p.21-22)
- rappelle les titres exigibles pour le demandeur au titre du logement, qui doit remplir une condition de permanence
- indique la nécessité que toutes les personnes majeures du foyer soient en situation régulière.
Le Guide comed précise que l’enjeu du contrôle des titres de l’ensemble des personnes par la Comed est de ne pas accorder le DALO à des ménages qui ne pourraient pas être relogés dans le parc social. Il évoque cependant la possibilité pour la Comed de désigner comme prioritaire un ménage dans lequel le conjoint est en cours de régularisation.
Le Guide comed évoque également le cas particulier du regroupement familial pour préciser que la Comed, dans la définition des caractéristiques du logement doit :
- prendre en compte la composition complète de la famille lorsque le regroupement est autorisé
- la prendre en compte de façon conditionnelle s’il ne l’est pas encore.
- Orienter vers l’hébergement les personnes ne remplissant pas les conditions de séjour
- Ne faire apparaître sur le recours DALO que des personnes dont la situation est régulière, ou apporter des éléments de nature à montrer que la régularisation est en cours.
Dès la publication des premiers formulaires de recours pour l’entrée en vigueur de la loi DALO en 2008, il a été acté que, le droit à l’hébergement étant inconditionnel, les conditions de séjour n’étaient pas exigées pour les recours présentés à ce titre.
Cette position a été inscrite à l’article L.441-2-3 par la loi ALUR du 24 mars 2014 : « Si le demandeur ne justifie pas du respect des conditions de régularité et de permanence du séjour mentionnées au premier alinéa de l’article L. 300-1, la commission peut prendre une décision favorable uniquement si elle préconise l’accueil dans une structure d’hébergement. »
Il convient donc de bien distinguer parmi les requérants DAHO entre :
- ceux qui demandent un hébergement social : ils ne sont soumis à aucune condition de séjour ;
- ceux qui demandent un logement de transition, un logement-foyer ou une RHVS : ils sont soumis aux mêmes conditions de séjour que les demandeurs de logement.
Attention : le législateur n’a posé aucune restriction à l’inconditionnalité du droit à l’hébergement . Contrairement à la position souvent défendue par les représentants de l’Etat dans les Comed, le fait qu’une OQTF lui ait été signifiée ne peut pas être opposé à un demandeur DAHO. Lire à ce sujet :
- la décision du Défenseur des droits du 15 janvier 2020
- la décision du TA de Bordeaux du 12 décembre 2018.
- la fiche argumentaire "Les demandeurs d’hébergement en situation irrégulière".
Voir la rubrique conditions de séjour
Il existe plusieurs plafonds de ressources selon la catégorie de logements sociaux :
- celui du « PLUS » qui correspond au logement social « ordinaire » ; il englobe la majorité des logements produits depuis 1999 et la totalité de ceux produits avant ;
- celui du « PLAI » ou logement aidé d’insertion, dont les loyers sont plus faibles que ceux du PLUS (mais pas forcément des logements sociaux anciens) ; les plafonds de ressources sont équivalents à 55% de ceux du PLUS ;
- celui du « PLS » qui correspond à du logement intermédiaire, avec des loyers plus élevés que ceux du PLUS ; le PLS concerne les agglomérations connaissant une situation tendue au niveau des marchés locatifs privés.
Les organismes de logement social peuvent également produire des PLI ou logements intermédiaires, mais ceux-ci ne sont pas considérés comme des logements sociaux.
La catégorie à prendre en compte pour le respect de la condition d’accès au logement social est donc celle du PLS.
Télécharger les plafonds.
Parallèlement à l’établissement du recours DALO, s’assurer de la transmission de l’ensemble des justificatifs exigés pour la DLS.
La réglementation Hlm ne fixe aucune exigence minimale de ressources. Leur faiblesse ne peut donc pas être un motif de rejet d’une demande DALO.
Dans le cas d’une absence totale de ressources, une réorientation vers un accueil en hébergement peut cependant être considérée comme plus appropriée.
Par contre une personne éligible aux minima sociaux (RSA, AAH, minimum vieillesse..) ne devrait pas être réorientée au motif de ses ressources.
Les seuls documents justificatifs qui conditionnent l’enregistrement d’une DLS, et donc l’attribution d’un numéro unique, sont ceux relatifs à l’identité et, pour les personnes étrangères, aux titres de séjour .
Par contre, lorsqu’une candidature est présentée en commission d’attribution, le dossier doit avoir été complété par les pièces justificatives prévues par l’arrêté du 6 août 2018. La liste des pièces prévues par cet arrêté va au-delà de celles prévues par le recours DALO. Exemples :
- En matière de ressources, le formulaire DALO ne demande l’avis d’imposition ou de non imposition que s’il est disponible, alors que le dossier de demande de logement social l’exige de façon systématique, avec cependant des exceptions dans certains cas.
- En cas de séparation conjugale, le formulaire DALO ne demande pas de justificatif alors que la réglementation Hlm le prévoit.
La Comed se prononce au vu du dossier de recours DALO et elle ne peut exiger des documents non prévus par le formulaire.
Par contre il conviendra que le demandeur, lorsqu’un logement lui sera proposé et que son dossier sera soumis à la CAL du bailleur, soit en mesure de présenter les documents demandés. Si tel n’était pas le cas, la CAL serait fondée à prononcer un refus et le préfet pourrait se considérer comme délié de son obligation, considérant que le demandeur, en ne fournissant pas les documents demandés, a fait obstacle à son relogement.
- S’en tenir aux exigences réglementaires : vérification des conditions de séjour et du respect du plafond de ressources.
- Se reporter au formulaire DALO et à la liste des pièces justicatives qu’il contient pour ne pas exiger de documents supplémentaires.
- En cas de difficultés repérées du demandeur DALO à produire certains documents qui seront nécessaires pour sa DLS, préconiser un accompagnement social.
L’article L.441-2-3 du CCH pose l’exigence du respect des conditions réglementaires d’accès au logement social.
L’article R.441-14-1 reprend cette exigence qui concerne l’ensemble des personnes déposant un recours DALO en vue de l’obtention d’un logement.
L’article R.441-1 fixe les conditions réglementaires qui conditionnent l’attribution des logements locatifs sociaux, à savoir :
- des conditions de séjour
- un plafond de ressources.
Dans le cas de la location à une association, ces conditions s’appliquent au sous-locataire.
Le Guide Comed ne consacre pas de chapitre à ce sujet. On notera cependant que, dans son préambule, il insiste sur la distinction à opérer entre le rôle de la Comed et celui de la commission d’attribution du bailleur :
« 4. La commission de médiation ne se prononce pas en fonction des disponibilités effectives en logements ou en hébergements, ni d’une estimation de la probabilité d’attribution d’un logement social ou d’une place d’hébergement. Pour le DALO stricto sensu, elle ne doit tenir compte ni de l’état du marché locatif, ni de l’attitude supposée des commissions d’attribution des bailleurs, ni de la faiblesse des ressources du demandeur (problème pouvant être réglé avec un accompagnement permettant de recouvrer des droits). Elle ne doit pas anticiper un éventuel refus d’attribution pour refuser le DALO. A chaque instance ses responsabilités : la commission de médiation détermine si la situation du requérant justifie un relogement prioritaire et en urgence. Les bailleurs et les réservataires font des désignations de demandeurs en vue du passage en commission d’attribution et cette dernière vérifie l’adéquation du logement et du demandeur. »
L’article L.441-2-3 du CCH indique que la commission de médiation désigne les demandeurs « qu’elle reconnaît prioritaires et auxquels un logement doit être attribué en urgence. »
L’article R.441-14-1du CCH indique que la commission de médiation se prononce sur le caractère prioritaire de la demande et sur l’urgence qu’il y a à attribuer au demandeur un logement ou un hébergement.
Le Guide (p.27) indique que la commission de médiation doit combiner la priorité et l’urgence pour se prononcer. Elle ne peut pas reconnaître un ménage uniquement comme prioritaire.
Le Guide affirme que les demandes de confort, même légitimes, n’ont pas à être considérées comme prioritaires et urgentes.
Enfin, il rappelle que la commission de médiation a la possibilité, lorsqu’une demande lui semble digne d’intérêt mais non urgente, de lui proposer une orientation.
Dans sa décision CE n°399710 du 13 octobre 2017, qui porte sur un recours au titre du délai anormalement long, le Conseil d’État affirme que les demandeurs faisant recours pour l’un des autres motifs, qui sont de bonne foi et remplissent les conditions d’accès au logement social doivent, "en principe", être reconnus comme prioritaires et devant être relogés en urgence :
- « 3. Considérant qu’il résulte de ces dispositions que, pour être désigné comme prioritaire et devant se voir attribuer d’urgence un logement social, le demandeur doit être de bonne foi, satisfaire aux conditions réglementaires d’accès au logement social et justifier qu’il se trouve dans une des situations prévues au II de l’article L. 441-2-3 du code de la construction et de l’habitation et qu’il satisfait à un des critères définis à l’article R. 441-14-1 de ce code ; que, dès lors que l’intéressé remplit ces conditions, la commission de médiation doit, en principe, reconnaître le caractère prioritaire et urgent de sa demande ; que, toutefois, dans le cas particulier d’une personne se prévalant uniquement du fait qu’elle a présenté une demande de logement social et n’a pas reçu de proposition adaptée dans le délai fixé en application de l’article L. 441-1-4 du code de la construction et de l’habitation, la commission peut légalement tenir compte de la circonstance que l’intéressé dispose déjà d’un logement, à condition que, eu égard à ses caractéristiques, au montant de son loyer et à sa localisation, il puisse être regardé comme adapté à ses besoins ;"]], qui porte sur un recours au titre du délai anormalement long, le Conseil d’État affirme que les demandeurs faisant recours pour l’un des autres motifs qui sont de bonne foi et remplissent les conditions d’accès au logement social doivent, "en principe", être reconnus comme prioritaires et devant être relogés en urgence. »
On note l’exception faite pour le critère du délai anormalement long : le demandeur qui établit son recours sur le critère seul du délai anormalement long, doit justifier d’un motif sérieux de vouloir quitter le logement qu’il occupe (Arrêt n°396062 du 24 mai 2017).
Utilisez toujours l’argumentaire libre pour expliquer l’urgence du relogement, même si celle-ci paraît évidente.
Exemple : évoquez l’impact de la situation sur la vie familiale, la santé, le travail... ; si la personne est hébergée chez un tiers, indiquez que celui-ci lui demande de quitter les lieux.
L’urgence doit s’apprécier par rapport à la seule situation du demandeur
Dans son rapport de décembre 2016, M.A.Carlotti, présidente du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées et du comité de suivi DALO, relève que certaines commissions, pour apprécier l’urgence à reloger, prennent en compte l’insuffisance d’offre de logements disponibles et/ou comparent la situation du demandeur avec celle d’autres personnes, demandeuses ou non dans le cadre du DALO.
Ces pratiques sont contraires à l’esprit et à la lettre de la loi : la situation du demandeur doit être appréciée en elle-même.
L’urgence ne doit pas conduire à ajouter des critères à ceux prévus par la loi
Dans le rapport précité, M.A. Carlotti relève que certaines commissions utilisent la notion d’urgence pour ajouter des critères à ceux prévus par la loi.
Exemples : la Comed demande à une personne hébergée chez un tiers de justifier qu’elle vit en suroccupation ou dans un logement insalubre ; la Comed demande à une personne dont la DLS a dépassé le délai anormalement long de justifier de l’un des critères permettant de faire recours sans condition de délai.
Ces pratiques sont contraires à l’esprit et à la lettre de la loi.
Le critère du délai anormalement long concerne des demandeurs qui ne sont pas nécessairement en situation de mal logement.
Il permet de prendre en compte des demandeurs qui sont en difficulté de logement sans pour autant entrer dans les critères permettant de faire un recours sans condition de délai. Ex : coût du logement excessif, éloignement du lieu de travail, suroccupation modérée, personne handicapée vivant dans un logement décent et non suroccupé mais inadapté...). De telles situations fondent une urgence qui n’a pas à être mise en comparaison avec l’urgence de la situation des autres demandeurs.
Cependant l’idée principale du recours pour délai anormalement long est de repérer des situations d’inégalité de traitement (ce qui nécessite un examen au cas par cas). C’est le traitement inégal qui justifie l’urgence à agir. Dès lors que la commission de médiation constate une telle situation, l’urgence découle de la nécessité d’y remédier. Ne pas déclarer le ménage comme devant être relogé en urgence revient à accepter que l’inégalité de traitement perdure.
Sauf si l’hébergeur est un ascendant, l’urgence ne devrait pas être contestée. Certaines Comed tendent à apprécier l’urgence au regard des conditions de la cohabitation.
Or, seul l’hébergement par un ascendant constitue une situation pour laquelle la réglementation prévoit la prise en compte d’éléments tels que l’âge, la situation familiale, le degré d’autonomie et les conditions de la cohabitation. La réglementation ne prévoit pas une telle prise en compte lorsque l’hébergeur est un tiers (y compris un membre de la famille autre qu’un ascendant).
Les conditions de cohabitation ajoutent généralement de l’urgence à la situation des personnes hébergées chez un tiers, mais l’urgence découle d’abord du fait que la personne ne dispose pas d’un logement indépendant. Elle est aggravée par la précarité : le demandeur peut être mis à la rue du jour au lendemain.
La loi ouvre la possibilité de recours DALO aux personnes menacées d’expulsion sans relogement. La réglementation précise que les personnes concernées doivent avoir fait l’objet d’un jugement d’expulsion.
Certaines comed vont au-delà de la réglementation et exigent, pour reconnaître l’urgence, que le concours de la force publique ait été demandé, voire accordé. Une telle position conduit, en pratique, à ne pas permettre à la personne de faire valoir son droit au logement car :
- la crainte d’une intervention policière fait qu’un grand nombre de personnes expulsées partent d’elles-même avant le CFP, et ont recours de l’hébergement chez un tiers ou d’autres formules non conformes au droit au logement ;
- lorsque le CFP est demandé, la personne ne dispose généralement plus du temps nécessaire pour établir un nouveau recours et obtenir une décision de la comed.
Par ailleurs, dès lors que la Comed ne conteste pas le fait que la personne soit dans l’incapacité de se reloger par ses propres moyens, une telle position revient à lui demander de se maintenir dans une situation d’occupation sans droit ni titre.
Il peut cependant se trouver des situations où l’urgence peut être contestée : c’est le cas par exemple d’une personne qui, faisant l’objet d’une procédure d’expulsion de la part d’un bailleur social, signe avec celui-ci un protocole autorisant son maintien dans les lieux (article L. 353-15-2 du CCH). Encore faudra-t-il s’assurer que, en cas d’échec d’un tel protocole, la personne dispose du temps de faire un recours DALO avant un éventuel CFP.
- Avoir en tête les différentes raisons pouvant fonder l’urgence du relogement (cf.6)
- Les situations visées par la loi étant, a priori, des situations justifiant un relogement en urgence, c’est l’absence d’urgence plutôt que l’urgence qui doit être établie par la commission.
- Lorsque la comed rejette une demande pour absence d’urgence, se poser la question : que va-t-il se passer pour ce demandeur ? Pendant combien de temps va-t-il rester dans la situation pour laquelle il fait recours.
- Se rappeler que l’urgence décrétée par la comed est relative : elle s’inscrit dans les délais fixés par la réglementation : 6 mois pour les DOM et les départements comportant une agglomération de plus de 300 000 habitants, 3 mois pour les autres départements.
Consulter notre fiche argumentaire.
- La notion de préalable exclut la concomitance avec le recours DALO.
- Cependant elle ne doit pas être traduite par une condition de délai.
- Elle s’apprécie au cas par cas.
- Se poser la question : si la Comed ne rend pas une décision favorable au demandeur, a-t-on des raisons de penser que les procédures de droit commun lui permettront d’être relogé dans un délai compatible avec l’urgence de sa situation ?
Lire nos fiches argumentaires :
L’exigence des démarches préalables figure à l’article R.441-14-1 du CCH.
Elle renvoie à l’esprit de la loi tel qu’il découle de l’article L.300-1 : la procédure ouverte par la loi DALO n’est pas une voie ordinaire de demande de logement social, mais un recours auprès de l’État en tant que garant du droit au logement, ce qui signifie que l’on ait déjà actionné ou tenté d’actionner les voies de droit commun.
Le Guide pour les commissions de médiation (p.16 à 21) rappelle les origines et justifications de l’exigence des démarches préalables.
Il s’appuie sur une analyse de la jurisprudence pour aborder :
- la question de la conciliation entre le caractère préalable des démarches exigées et la possibilité de recours sans condition de délai.
- la nature des démarches préalables susceptibles d’être demandées en fonction du type de recours (logement ou hébergement) et du motif invoqué.
Sa lecture est vivement recommandée aux membres des commissions de médiation.
Décisions du TA de Paris :
- 1621694 du 11 octobre 2017 : Recours 27 juin 2016 et DLS 9 mai 2016 – Dépourvu de logement (hébergé dans un logement suroccupé). Le juge annule la décision de rejet et enjoint la Comed de réexaminer la demande.
- 1708848 du 12 octobre 2017 : Recours du 6 février 2017 et DLS du 12 janvier 2017. Menacé d’expulsion (jugement février 2016 commandement de quitter les lieux du 4 janvier 2017). Le juge annule la décision de rejet.
- 1622188 du 12 octobre 2017 : Recours 25 août 2016 et DLS 16 juin 2016 – Dépourvu de logement. Le juge annule la décision de rejet.
- 1709906 du 27 octobre 2017 : Recours 8 mars 2017 et DLS 7 nov 2016. Locataire Hlm en suroccupation. Le juge annule la décision de rejet.
- 1716265 du 20 février 2018 : Recours 16 mai 2017 et DLS 9 mai 2017. Dépourvue de logement suite séparation (plainte pour maltraitance). Le juge annule la décision de rejet.
- 1812670 du 6 décembre 2018 : DLS 23 nov 2017 Recours 12 février 2018 – Dépourvu de logement. Le juge annule la décision de rejet.-* 1816298 du 14 mars 2019 : Recours 28 février 2018 et DLS 8 février 2018. Menacé d’expulsion (jugement du 23 janvier notifié le 5 février). Le juge annule la décision de rejet.
- 1922604 du 16 juillet 2020 : Recours 22 janvier 2019 et DLS 17 janv 2019. Personne menacée d’expulsion sans relogement. Le juge annule la décision de la Comed et lui fait injonction de reconnaître la demandeuse comme prioritaire.
Démarches exigibles dans le cas d’un recours DALO
La demande de logement social (DLS) en cours de validité est, en règle générale, une démarche nécessaire et suffisante.
- La loi ne mentionne l’obligation d’être demandeur de logement social que pour les requérants invoquant le motif du délai anormalement long. Dans la pratique, le débouché du DALO étant l’obtention d’un logement social, il est logique de considérer la DLS comme un préalable. Par contre, une personne qui se verrait refuser le dépôt de sa DLS pourrait utiliser le recours DALO.
Des démarches complémentaires à la DLS peuvent être exigées :
- dans le cas d’une personne logée dans des locaux impropres à l’habitation, insalubre ou dangereux, ou, avec une personne handicapée ou un enfant mineur, dans un logement indécent.
- dans le cas d’une personne menacée d’expulsion sans relogement.
Démarches exigibles dans le cas d’un recours DAHO
Le demandeur doit avoir fait une démarche pour obtenir une place d’hébergement ou, le cas échéant, un logement de transition ou un logement-foyer.
Un appel au 115 constitue, a priori, une démarche préalable suffisante pour un demandeur d’hébergement.
Il ne faut pas hésiter à exposer toutes les démarches accomplies par le demandeur pour remédier à sa situation ;
Dans la mesure du possible, laisser passer un à trois mois entre la DLS et le recours DALO ; il y a cependant des situations où l’urgence nécessite de ne pas attendre.
Exemple : ménage faisant l’objet d’un jugement d’expulsion, ménage à la rue, ou menacé d’être mis à la rue par la personne qui l’héberge...
Le cas échéant, il est conseillé d’indiquer les raisons qui ont fait que le demandeur n’a pas fait sa demande de logement social auparavant : il espérait que l’expulsion ne serait pas prononcée, il croyait pouvoir être logé dans le privé, il pensait devoir fournir des documents dont il ne disposait pas, etc.
L’article L441-2-3 du CCH ouvre le recours à la commission de médiation aux demandeurs dépourvus de logement.
L’article R441-14-1 du CCH précise que, s’agissant d’un demandeur logé ou hébergé par ses ascendants, la commission de médiation tient compte « de son degré d’autonomie, de son âge, de sa situation familiale et des conditions de fait de la cohabitation portées à sa connaissance ».
Le Guide (p.30-31) distingue deux types de situation
- les personnes dépourvues de logement au sens strict :
– les personnes sans abri
– les personne ayant recours à des hébergements précaires
– les personnes logées dans un hôtel, excepté si cet hébergement est financé par les pouvoirs publics (voir le critère "sortie d’hébergement social ou de logement de transition) - les personnes hébergées chez des tiers .
Le Guide indique que cette situation de dépannage et d’attente est particulièrement pénalisante, et qu’elle est à considérer a priori comme nécessitant l’accès à un logement indépendant de façon urgente.
Dans le cas où le tiers est un ascendant du demandeur, le Guide comed rappelle les éléments à prendre en compte : son degré d’autonomie, son âge, sa situation familiale, et les conditions de fait de la cohabitation en cause.
Il ajoute que, dans une telle hypothèse, la Commission de médiation est invitée à examiner si les conditions d’hébergement et/ou logement sont adaptées tant du coté de l’occupant principal que de celui du requérant (cas de sur-occupation ou conditions inadmissibles sur le plan social).
La jurisprudence citée par le Guide COMED (p.30) apporte des exemples de situations entrant ou n’entrant pas dans ce critère.
Ont été considérés comme dépourvus de logement :
- une personne hébergée dans un local d’habitation du bail commercial constituant l’arrière-boutique d’un local commercial
- un demandeur ayant perdu son logement suite à une rupture familiale, notamment un jugement de divorce attribuant le droit au bail attaché au domicile conjugal à son ex-épouse.
N’ont pas été considérés comme dépourvus de logement :
- un demandeur en rétention
- un demandeur souhaitant s’installer dans une nouvelle commune, pour y trouver un emploi, sans produire de contrat de travail ni de promesse d’embauche, et arguant du risque d’être, hors jugement d’expulsion, dépourvu de logement dans le futur.
L’article R.441-14-1 du CCH invite à un examen particulier de la situation des personnes hébergées chez leurs ascendants. La rédaction actuelle (introduite par le décret du 11 février 2014) a remplacé la rédaction initiale qui évoquait la notion d’obligation alimentaire. Cette disposition vise à permettre à la commission de ne pas déclarer prioritaires et devant être relogés en urgence des jeunes adultes lorsqu’ils ne disposent pas de l’autonomie nécessaire pour accéder à un logement et/ou lorsque, eu égard notamment à leur âge et aux conditions de la cohabitation familiale, il peut être considéré que celle-ci respecte leur droit au logement.
Le lien particulier parents/enfant justifie que l’urgence soit appréciée différemment :
– les parents sont a priori peu susceptibles de mettre leur enfant à la rue (mais cela peut se produire)
– le manque d’intimité lié à la cohabitation ne se vit pas de la même façon (mais l’âge, les conditions physiques de l’hébergement etc. entrent en ligne de compte).
Le Guide comed cite des décisions de jurisprudence (p.31).
La réglementation n’a pas prévu d’appliquer aux autres situations d’hébergement chez un tiers, y compris chez les enfants ou d’autres membres de la famille, l’examen particulier prévu dans le cas de l’hébergement chez un ascendant.
Cependant certaines comed, pour établir l’urgence du relogement, tendent à reprendre ce type d’examen et notamment les conditions de la cohabitation. Il convient de rappeler :
- que les personnes hébergées chez un tiers sont incontestablement dépourvues de logement ;
- que l’urgence de leur relogement découle du fait que l’hébergé et l’hébergeur se trouvent privés de leur intimité (sauf cas particulier d’un hébergement dans un logement distinct de celui de l’hébergeur)
- que l’urgence de leur relogement découle également de la précarité de l’hébergement, l’hébergeur pouvant y mettre fin à tout moment.
Lire la fiche argumentaire "Les personnes hébergées chez un tiers"
- Une attestation signée de l’hébergeur ne peut pas être exigée. D’autres justificatifs d’hébergement peuvent être produits, tels qu’une attestation établie par un travailleur social ou par une association.
- Par contre, il est indispensable de veiller à ce que le formulaire comprenne bien toutes les informations demandées (surface, nombre total de personnes dans le logement...).
- Dans le cas d’un hébergement chez un ascendant, utiliser l’argumentaire libre pour apporter des informations complémentaires. Ex : la personne est revenue au domicile de ses parents pour des raisons économiques, mais elle a déjà été locataire ; la configuration du logement est inadaptée ; la cohabitation entraîne une dégradation des relations familiales...
- Ne pas généraliser aux autres situations d’hébergement chez un tiers l’examen des critères qui concernent l’hébergement chez un ascendant.
- Prendre en compte, dans le cas d’un hébergement chez un tiers, la privation d’intimité et la précarité qui le caractérisent.
- Si nécessaire, se référer à la décision du Conseil d’Etat n°399710 du 13 octobre 2017 (considérant 3), qui dit que les personnes, de bonne foi, remplissant les conditions d’accès au logement social, qui sont dans l’une des situations prévues par la loi DALO et satisfont à l’un des critères prévus par l’article R.441-14-1 doivent, en principe, se voir reconnaitre le caractère prioritaire et urgent de leur demande.
Lire la fiche argumentaire "Les personnes hébergées chez un tiers"
Certaines Comed vont au-delà de la réglementation et exigent, pour reconnaître l’urgence, que le concours de la force publique ait été demandé, voire accordé. Une telle position conduit, en pratique, à ne pas permettre à la personne de faire valoir son droit au logement car :
– la crainte d’une intervention policière fait qu’un grand nombre de personnes expulsées partent d’elles-même avant le CFP, et ont recours de l’hébergement chez un tiers ou d’autres formules non conformes au droit au logement ;
– lorsque le CFP est demandé, la personne ne dispose généralement plus du temps nécessaire pour établir un nouveau recours et obtenir une décision de la comed.
Par ailleurs, dès lors que la comed ne conteste pas le fait que la personne soit dans l’incapacité de se reloger par ses propres moyens, une telle position revient à lui demander de se maintenir dans une situation d’occupation sans droit ni titre.
Il peut cependant se trouver des situations où l’urgence peut être contestée : c’est le cas par exemple d’une personne qui, faisant l’objet d’une procédure d’expulsion de la part d’un bailleur social, signe avec celui-ci un protocole autorisant son maintien dans les lieux (article L. 353-15-2 du CCH). Encore faudra-t-il s’assurer que, en cas d’échec d’un tel protocole, la personne dispose du temps de faire un recours DALO avant un éventuel CFP.
cf. rubrique L’urgence
Le législateur a ouvert le recours aux personnes menacées d’expulsion sans relogement (L.441-2-3). L’autorité réglementaire a ajouté la condition de l’existence d’un jugement d’expulsion (R.441-14-1), mais elle laisse à la Comed la possibilité, par décision motivée, de désigner comme prioritaire un demandeur ne remplissant pas cette condition (dernier alinéa du R.441-14-1).
Le Guide Comed évoque cette possibilité dans le cas des fins de baux pour reprise ou vente : certes, la personne pourrait se maintenir dans les lieux jusqu’à l’expulsion, mais dès lors que l’on sait que l’expulsion n’est pas évitable et que le demandeur n’est pas en capacité de se reloger par ses propres moyens, la Comed peut choisir de désigner tout de suite le demandeur. Cette possibilité peut également être utilisée lorsque l’on a affaire à un propriétaire pauvre qui n’a pas actionné la procédure d’expulsion et un locataire dont les ressources sont devenues incompatibles avec le loyer.
L’appréciation de la bonne foi est une question sensible dans le cas des demandeurs menacés d’expulsion. Il convient de rappeler :
- que la bonne foi est toujours présumée
- que la mauvaise foi doit être prouvée
- que la bonne foi s’apprécie au moment et au regard de l’objet du recours.
Autrement dit, la bonne foi peut être mise en cause si le demandeur refuse des démarches visant à son relogement (ex : dossier de surendettement) mais il est discutable qu’elle le soit en revenant aux causes de l’expulsion.
Si on enregistre des décisions qui valident des rejets DALO liés au comportement du demandeur ayant conduit à l’expulsion. Décision CE n° 349315, d’autres font primer le droit au logement y compris en cas de troubles de jouissance avérés. Décision CAA Lyon, n°10LY02637
Dans ce type de situation, il est donc important pour le demandeur de faire valoir le caractère occasionnel de ce type de comportement et les efforts entrepris pour y remédier.
cf. Bonne foi
- Apprécier la bonne foi au moment du recours.
- Prendre en compte le fait que beaucoup de personnes menacées d’expulsion passent par une période pendant laquelle elles « font l’autruche » : ce qui compte est la coopération du demandeur à la recherche de solution dans le cadre de la procédure DALO.
- Ne pas hésiter à demander un diagnostic social afin d’évaluer l’opportunité d’un accompagnement et d’une éventuelle réorientation (hébergement ou logement de transition).
Lire notre fiche argumentaire Expulsion.
Le II de l’article L.441-2-3 du CCH ouvre la possibilité de recours DALO au demandeur de bonne foi menacé d’expulsion sans relogement.
L’article R.441-14-1du CCH précise que peuvent être désignées par la Comed les personnes remplissant les conditions suivantes :
satisfaire aux conditions réglementaires d’accès au logement social
avoir fait l’objet d’une décision de justice prononçant l’expulsion.
La circulaire du 26 octobre 2012 traite de la cohérence de l’action des préfets entre, d’une part, l’exécution des jugements d’expulsion (concours de la force publique) et, d’autre part, le relogement des ménages reconnus prioritaire au titre du DALO. La circulaire invite les préfets :
- lorsque le ménage a été reconnu au titre du DALO, à le reloger « dans un délai tel qu’il intervienne avant la date à laquelle le concours de la force publique sera mis en oeuvre » ;
- à veiller à ce que le secrétariat de la comed informe de la décision le préfet du département où se trouve le logement ;
- à veiller à ce que toute personne faisant l’objet d’un commandement de quitter les lieux soit informée de la possibilité de faire un recours DALO et des coordonnées des organismes susceptibles de l’aider dans sa démarche.
La circulaire rappelle en outre aux Comed qu’il n’est pas nécessaire que le CFP ait été demandé pour que l’urgence soit constituée. Elle invite les préfets à faire appel aux crédits du FNAVDL.
Le Guide comed (p.37 à 39) insiste sur les points suivants :
- une décision de justice prononçant l’expulsion est nécessaire
- l’expulsion doit etre certaine et inévitable : sur ce point, l’accès au DALO peut être refusé dans l’hypothèse ou des dispositifs de prévention peuvent etre mobilisés ; la Comed préconise alors une orientation vers ces dispositifs "et elle les actionne" ;
- la Comed doit évaluer l’ampleur du risque d’expulsion effective et, inversement, la probabilité qu’elle soit évitée ou qu’un relogement intervienne avant son intervention ; les procédures de traitement social interviennent différemment selon les départements ; en tout état de cause, la saisine de la Comed vaut signalement à la CCAPEX, laquelle peut être saisie pour un point de situation et le déclenchement d’actions de prévention ;
- la décision de concours de la force publique ne doit pas être exigée ; le recours est ouvert aux personnes menacées d’expulsion et non aux personnes expulsées (si elles ont été expulsées, elles peuvent le cas échéant saisir la Comed via le motif « dépourvu de logement »).
Concernant les expulsions pour impayés, le Guide comed évoque la possibilité de délais accordés par le juge et de plans d’apurement. Il note toutefois que le tribunal administratif admet rarement que ces délais puissent faire perdre son caractère d’urgence au recours DALO. Le Guide comed invite toutefois à distinguer entre parc privé et parc public.
Concernant les expulsions pour vente ou reprise, le Guide comed évoque la possibilité de faire application du dernier alinéa du R.441-14-1 pour considérer que l’urgence du relogement est constituée en l’absence de jugement d’expulsion lorsque le congé a été notifié, que la personne n’est pas en mesure de se reloger, ne dispose pas d’un droit au relogement et a fait des démarches en vain.
Les commissions de coordination des actions de prévention des expulsions locatives sont définies par l’article 7-2 de la loi 90-449 du 31 mai 1990 (loi Besson) et par le décret 2015-1384 du 30 octobre 2015.
A la différence de la Comed, la CCAPEX peut être saisie en amont du jugement d’expulsion. Elle est systématiquement alertée sur les dossiers présentés à la Comed et elle peut lui adresser un avis.
La prise en compte de la situation du demandeur DALO par la CCAPEX est toujours souhaitable, y compris après désignation par la Comed, car elle est de nature à favoriser le relogement.
La reconnaissance DALO fait obligation au préfet de reloger le ménage expulsé mais elle ne met pas fin au jugement d’expulsion et elle n’ouvre pas à son bénéficiaire un droit à se maintenir dans le logement. Par contre le bon sens, conforté par la circulaire du 26 octobre 2012, est que l’État mette en œuvre au plus vite la décision DALO et, en l’attente, qu’il s’abstienne de prêter son concours à l’expulsion.
Rappelons qu’un préfet qui serait en difficulté pour reloger un ménage prioritaire faisant l’objet d’un jugement d’expulsion dispose des possibilités suivantes :
- refuser le concours de la force publique
- proposer au propriétaire la mise en place d’une intermédiation locative (le propriétaire passe un bail avec une association qui sous-loue temporairement le logement au ménage expulsé)
- réquisitionner le logement au bénéfice du ménage expulsé.
Dans tous les cas les intérêts du propriétaire sont sauvegardés. L’option de l’intermédiation locative, qui suppose son accord, est la meilleure pour lui et pour le ménage.
Le comité de suivi DALO a mis en place une cellule de veille à laquelle vous pouvez signaler toute situation de manquement ou de risque de manquement au respect de la circulaire du 26 octobre 2012.
- Faire faire une demande de logement social le plus tôt possible, en mentionnant le fait que le ménage est menacé d’expulsion (les ménages menacés d’expulsion sans relogement font partie des prioritaires pour l’attribution des logements sociaux depuis la loi Égalité Citoyenneté).
- Lorsque des éléments imputables au demandeur sont à l’origine de la procédure d’expulsion (problème de comportement, mauvaise gestion budgétaire..) mettre en avant tous les éléments de nature à montrer son implication dans la recherche d’une solution, avant et après le jugement d’expulsion.
- Saisir également la CCAPEX.
- Saisir la cellule de veille du comité de suivi lorsque le préfet accorde le CFP pour l’expulsion d’un ménage prioritaire DALO.
La loi DALO établit le droit à un logement indépendant.
L’accueil dans une structure d’hébergement répond à un besoin qui peut résulter de l’urgence, mais aussi d’une étape nécessaire pour rétablir l’autonomie de la personne.
Dans ce cas son prolongement peut être justifié lorsque l’autonomie n’est pas acquise. C’est pourquoi le Guide comed recommande l’établissement d’un diagnostic social établi par le gestionnaire.
Si le gestionnaire appuie la demande du ménage, celui-ci doit logiquement être désigné prioritaire pour accéder à un logement décent et indépendant.
Si le gestionnaire préconise une prolongation, il est souhaitable de solliciter la réaction du demandeur à ce diagnostic. Le cas échéant, la commission a la possibilité :
- de prescrire un accompagnement social dans le cadre du relogement
- de préconiser le passage vers un autre type de structure (d’un hébergement vers une résidence sociale ou une sous-location par exemple).
L’article L.441-2-3 du CCH ouvre la possibilité de recours sans condition de délai au demandeur qui est hébergé ou logé temporairement dans un établissement ou un logement de transition, un logement-foyer ou une RHVS.
L’article R.441-14-1du CCH fixe cependant un délai qui est :
– de 6 mois pour les personnes en structure d’hébergement (ou RHVS),
– de 18 mois pour les personnes en logement de transition ou en logement-foyer.
Le dernier alinéa de l’article R.441-14-1 du CCH permet à la commission de s’affranchir de ces délais par décision « spécialement motivée ».
Le Guide (p.32) :
- recommande à la Comed de se prononcer au vu d’un diagnostic social établi par le gestionnaire de la structure d’hébergement ou du logement de transition : ledit rapport doit permettre d’évaluer la capacité d’autonomie de la personne et un éventuel besoin d’accompagnement. Pour les personnes en sous-location dans le parc social, il recommande de s’appuyer sur le résultat de l’examen périodique prévu par la réglementation ;
- indique que la Comed ne peut fonder un refus en renvoyant à l’obligation de relogement incombant au gestionnaire ;
- précise qu’en cas de séjours dans plusieurs structures, consécutifs ou non, la durée globale doit etre prise en compte ;
- rappelle que la Comed peut retenir des demandes ne remplissant pas le critère de durée en faisant application du dernier alinéa de l’article R.441-14-1 du CCH.
Il existe une grande diversité de formules dédiées à des personnes pour lesquelles le logement ordinaire ne constitue pas, au moins provisoirement, la réponse adaptée. La rédaction employée par le législateur vise à n’en exclure aucune.
Il convient de rappeler qu’un hébergement peut aussi bien être physiquement assuré dans un logement que dans une structure collective. La distinction entre hébergement, logement de transition et logement ordinaire tient au statut :
- les personnes hébergées en établissement social sont accueillies dans le cadre d’un contrat de séjour (article D.311 du CASF) qui définit les objectifs et modalités de la prise en charge ; ils ne relèvent pas de l’AL ou de l’APL ;
- les personnes en sous-location, en résidence sociale ou en logement foyer ont des contrats de sous-location ou de résidence et peuvent prétendre à l’AL ou à l’APL ; la reconduction tacite peut devenir illimitée pour les résidants des pensions de famille ou de logements-foyers pour travailleurs immigrés ;
- les locataires en logement ordinaire ont un bail régi par la loi du 6 juillet 1989.
Le logement-foyer est, en règle générale, un logement temporaire
- L’article L.441-2-3 du CCH ouvre le recours DALO sans condition de délai aux personnes logées temporairement en logement-foyer.
- Le caractère temporaire est clairement établi pour les logements-foyers offrant des durées d’accueil strictement limitées : résidence sociale, FJT, résidence étudiante) mais il pourrait faire débat lorsque le contrat de résidence est renouvelable sans limitation : résidence pour personnes âgées, pension de famille, FTM. Toutefois cette absence de limite ne s’oppose pas à ce que ces structures soient considérées comme du logement temporaire. Les caractéristiques du logement-foyer peuvent être prises en compte, la loi DALO donnant droit à un logement indépendant.
- Voir à ce sujet la décision de la CAA de Marseille du 13/10/14 n° 13MA00563
- Fournir ou solliciter un diagnostic social pour appuyer la demande.
- Faire apparaître la totalité du parcours dans des structures d’hébergement ou de logement temporaire.
Veiller à ce que la commission dispose d’un rapport de la structure hébergeante ou d’un référent social.
Ne pas oublier
- que la loi reconnait le droit à un logement indépendant
- qu’un prolongement d’hébergement empêche l’accueil d’une autre personne en situation d’urgence
- que la faiblesse des ressources ne peut justifier à elle seule le maintien en héergement social.
Il existe aujourd’hui une panoplie de procédures pouvant être actionnées, selon le cas, par le maire ou par les services de l’Etat.
C’est pourquoi le Guide Comed insiste sur la nécessité de veiller au caractère subsidiaire du DALO afin d’éviter d’alimenter des filières de marchands de sommeil et de dégager les propriétaire de leurs obligations.
Il précise cependant : « La priorité à donner au droit commun est subordonnée au fait que les dispositifs fonctionnent ».
« Dès lors que les désordres dans le logement sont avérés et que les délais fixés par les services compétents pour remédier à l’indécence sont dépassés, le ménage devrait être reconnu au titre du DALO.
En revanche, la commission de médiation peut ne pas accueillir favorablement les recours amiables formés par des occupants de locaux frappés d’une mesure de police, dès lors qu’elle a la certitude que le préfet ou le maire fait usage de ces nouveaux pouvoirs et que le relogement ou l’hébergement aura lieu dans des délais raisonnables .. » .
La subsidiarité pose en effet la question de la capacité effective des dispositifs de droit commun à permettre de faire respecter le droit du demandeur à un logement décent et indépendant.
Le II de l’article L.441-2-3 du CCH ouvre la possibilité de recours au demandeur logé dans des locaux « impropres à l’habitation ou présentant un caractère insalubre ou dangereux. »
Le VII de l’article L.441-2-3 du CCH précise les points suivants.
- La Comed statue au vu d’un rapport des services compétents.
- Dans le cas où une mesure de police a été prise, un rapport doit présenter l’état d’avancement de son exécution.
- Dans le cas où le rapport conclut au caractère impropre, insalubre ou dangereux ou ne répondant pas aux caractéristiques de la décence, les autorités publiques instruisent sans délai les procédures prévues par les textes, indépendamment de la décision de la Comed.
- Les locaux ayant donné lieu à une décision favorable de la comed au titre de ce critère font l’objet d’un signalement aux organismes chargés du versement des aides personnelles au logement et du FSL.
- Ils sont également signalés au comité responsable du PDALHPD pour inscription sur un observatoire nominatif.
L’articleR.441-14-1 du CCH précise que la Comed tient compte des droits à hébergement ou à relogement auquel le demandeur peut prétendre au titre de la législation, en particulier celle relative aux logements insalubres ou dangereux.
Un décret du 29 juillet 2023, entré en vigueur le 1er octobre 2023, introduit, dans le code de la santé publique, un nouvel article qui inclut la suroccupation dans l’insalubrité et lui donne une double définition :
Article R.1131-37 du Code de la Santé Publique :
« I.-Un local d’habitation est utilisé dans des conditions qui conduisent manifestement à sa sur-occupation conformément à l’article L. 1331-23 et est en conséquence insalubre au sens de l’article L. 1331-22 :
– lorsqu’il est occupé par plus de deux personnes par pièce de vie ;
– ou lorsqu’il ne respecte pas les conditions prévues par l’article R. 822-25 du code de la construction et de l’habitation pour ouvrir droit à l’aide personnelle au logement. »
Concernant les recours DALO, l’article R.441-14-1 ne se réfère qu’aux conditions de surface de l’article R.822-25. Il est donc possible désormais, au titre de l’insalubrité, de retenir comme prioritaire et à reloger en urgence la situation d’une personne qui occupe un logement d’une surface supérieure à ces références, dès lors que le nombre d’occupant est supérieur à deux par pièce de vie.
Le Guide (p.40 à 43) rappelle :
- l’exigence d’un rapport mandaté par les services de l’ARS ou du maire, et l’obligation qui en découle pour le demandeur de permettre la visite du logement ;
- que le recours constitue un signalement qui fait obligation d’agir aux autorités compétentes ;
- la nécessité d’établir l’insalubrité (cf 8) ;
- la subsidiarité du DALO par rapport au droit commun (cf 9).
- les critères pris en compte dans l’appréciation du caractère impropre à l’habitation ou dangereux d’un logement : si la dangerosité du quartier est systématiquement rejetée, l’existence d’une menace grave et directe dirigée contre le demandeur et sa famille au sein de l’immeuble dans lequel ils résident a pu être accueillie comme telle.
- Encourager le demandeur à faire un courrier de signalement au préfet ou au maire préalablement au recours.
La non décence du logement inclut les locaux impropres à l’habitation, insalubres ou dangereux, mais elle est plus large.
Les logements non décents pour un autre motif que ceux visés par le présent critère peuvent éventuellement donner lieu à un recours DALO, mais avec une condition restrictive : le ménage doit comporter au moins un enfant mineur ou une personne handicapée.
La frontière entre les deux critères n’est toutefois pas toujours simple à apprécier. Voir à ce sujet la décision 0900885 du TA de Paris (décision Koupaki,, citée par Jurislogement). Le TA de Paris note que, bien que l’expert n’aie pas retenu l’insalubrité, les occupants justifiaient vivre dans un logement présentant au moins l’un des risques pour la sécurité ou la santé énumérés au décret « décence ». Le couple ayant un enfant mineur à charge, le tribunal considére que la comed a commis une erreur d’appréciation en disant que l’état des locaux n’était pas de nature à leur ouvrir droit à la reconnaissance DALO.
Des justificatifs sont requis, mais il n’est pas demandé au citoyen de connaître les dispositifs de lutte contre l’habitat indigne.
Le formulaire du recours DALO (9.6) impose de fournir un document justificatif de l’état des locaux, mais il en laisse ouvert le choix. Parmi les exemples cités, figurent les documents établis par un travailleur social ou une association ainsi que la production de photos.
Au titre des démarches préalables, la demande de logement social peut ne pas être considérée comme suffisante pour ce critère : le formulaire (5.2) donne l’exemple d’un courrier adressé au propriétaire et/ou à un service administratif.
Compte tenu de la complexité des dispositifs, et parfois de leur mauvais fonctionnement, il ne peut cependant être exigé du demandeur qu’il se soit adressé au bon interlocuteur : c’est pourquoi le recours DALO vaut signalement aux autorités compétentes.
La charge de la preuve
- Il peut y avoir un décalage entre l’insalubrité ressentie par l’occupant et la définition donnée par la réglementation. Elle peut parfois être liée au mode d’habitation et non aux caractéristiques du logement lui-même. C’est pourquoi la loi stipule que la comed statue au vu d’un rapport des services compétents.
- Pour autant il ne saurait être reproché au demandeur l’absence de ce rapport, dont la production doit être déclenchée par le recours. Compte tenu des délais de décision de la commission, et de la capacité de réponse des services concernés, certaines commissions missionnent des prestataires extérieurs.
Les textes relatifs au DALO n’apportent pas de précision sur cette notion.
Celle-ci est mentionnée à l’article L.1331-22 du code de la santé publique :
« Les caves, sous-sols, combles, pièces dépourvues d’ouverture sur l’extérieur et autres locaux par nature impropres à l’habitation .. ».
On notera que cette définition reste ouverte. Il semble de bon sens de classer dans cette catégorie les locaux qui n’ont pas été conçus pour l’habitation et dont les caractéristiques sont très éloignées des normes en vigueur. Ex : dimensions des pièces ne permettant pas de se tenir debout ou de placer un lit, absence d’ouvertures naturelles, absence d’arrivée d’eau ou de système d’évacuation, absence d’électricité.
Il revient cependant à la commission d’apprécier au cas par cas.
Le Code de la santé publique est à la base des procédures d’insalubrité, remédiable et irrémédiable (articles L.1331-1 à L.1331-31).
Des dispositions locales, telles qu’un règlement sanitaire départemental, peuvent compléter la réglementation nationale (article L.1311-1 et 2).
Le CCH contient des dispositions relatives au relogement des occupants (articles L 521-1 à L 521-4 du CCH.
Exposition au plomb : ce risque fait l’objet de textes particuliers (articles 1334-1 à 1334-12 du code de la santé publique).
Cependant, dans la mesure où le risque ne concerne que les enfants en bas âge (saturnisme), une décision de tribunal administratif a confirmé une décision de Comed ayant rejeté un recours d’un ménage sans enfant.
La charge de la preuve
- Il peut y avoir un décalage entre l’insalubrité ressentie par l’occupant et la définition donnée par la réglementation. Elle peut parfois être liée au mode d’habitation et non aux caractéristiques du logement lui-même. C’est pourquoi la loi stipule que la comed statue au vu d’un rapport des services compétents.
- Pour autant il ne saurait être reproché au demandeur l’absence de ce rapport, dont la production doit être déclenchée par le recours. Compte tenu des délais de décision de la commission, et de la capacité de réponse des services concernés, certaines commissions missionnent des prestataires extérieurs.
La loi DALO ne renvoie pas à une définition du logement dangereux.
En relèvent incontestablement les logements relevant des procédures découlant des dispositions législatives et réglementaires relatives aux bâtiments menaçant ruine (articles L.511-1 à L 531-3 du CCH).
Au-delà de cette réglementation, deux décisions du Conseil d’État ont ouvert la possibilité d’invoquer une situation de logement dangereux dans les cas suivants :
- Lorsque les services compétents ne sont pas en mesure de fournir un rapport à la commission dans le délai requis, demander qu’un prestataire extérieur soit mandaté.
- En l’absence de rapport, le doute doit bénéficier au demandeur.
- Lorsque la situation du demandeur est supposée pouvoir être traitée par les dispositifs de droit commun, se demander : compte tenu du fonctionnement actuel de ces dispositifs, dans quel délai le ménage sera-t-il relogé ? (ou dans quel délai les travaux nécessaires seront-ils effectués ?).
- Lorsque les dispositifs de droit commun ne sont pas en capacité de faire assurer les travaux ou le relogement dans un délai raisonnable, désigner le demandeur comme prioritaire et à reloger en urgence.
- Lorsque la commission prononce un rejet renvoyant le demandeur au droit commun, demander qu’elle soit tenue informée des suites données.
- Dans le cas où la Comed constate un dysfonctionnement du droit commun, alerter le préfet (dans le rapport annuel et/ou au cas par cas).
- Utiliser ce critère pour prendre en compte des personnes handicapées vivant dans des logements non adaptés, lorsqu’elles ne peuvent justifier ni de la non-décence du logement, ni de la suroccupation.
Le dernier alinéa de l’article R.441-14-1 du CCH donne à la Comed la possibilité de s’affranchir des surfaces de référence, à condition de le faire "par décision spécialement motivée."
La motivation peut notamment se rapporter à la configuration du logement, à l’âge et au sexe des enfants.
Elle peut aussi conduire à prendre en compte un enfant à naitre, évitant ainsi de rejeter un recours qui serait recevable quelques semaines ou mois plus tard.
Les textes n’ont pas établi de distinction pour les ménages dont certains membres ne sont pas présents de façon permanente (garde alternée par exemple).
Les tribunaux confirment la nécessité de prendre en compte toutes les personnes à charge :
- 1400479, TA TOULON 14/01/2015 : La COMED avait rejeté le recours DALO de la requérante compte-tenu de la présence occasionnelle de son fils dans son logement de 15m2. Le juge considère que, si la garde du fils de Madame a été confié à son père, Madame apporte la preuve que son fils est présent plusieurs jours par semaine, y compris les week-ends. Il reconnaît le caractère urgent de la situation et annule la décision de rejet de la Comed. (Décision recueillie par Jurislogement)
- Prendre en compte l’âge et le sexe des enfants ainsi que la configuration du logement actuel.
L’article L.441-2-3 du CCH ouvre la possibilité de recours au demandeur logé dans des locaux « manifestement suroccupés » dès lors qu’il a au moins un enfant mineur ou qu’il est handicapé, ou qu’il a à charge une personne handicapée.
L’article R.441-14-1du CCH renvoie à des références de surface fixées par le décret décence et le code de la sécurité sociale. On notera que le décret du 24 juillet 2019 a transféré à l’article R 822-25 du CCH les normes qui figuraient dans le code de la Sécurité sociale.
Ces surfaces de référence sont les suivantes :
- personne seule : 9 m2
- deux personnes : 16 m2
- trois personnes : 25 m2
- quatre personnes : 34 m2
- cinq personnes : 43 m2
- six personnes : 52 m2
- sept personnes : 61 m2
- huit personnes et plus : 70 m2
Un décret du 29 juillet 2023, entré en vigueur le 1er octobre 2023, introduit, dans le code de la santé publique, un nouvel article qui donne une dimension plus large de la définition de la suroccupation. La typologie du logement devient donc un critère à prendre en compte ce qui n’était pas le cas jusqu’ici.
Article R.1131-37 du Code de la Santé Publique :
« I. -Un local d’habitation est utilisé dans des conditions qui conduisent manifestement à sa sur-occupation conformément à l’article L. 1331-23 et est en conséquence insalubre au sens de l’article L. 1331-22 :
– lorsqu’il est occupé par plus de deux personnes par pièce de vie ;
– ou lorsqu’il ne respecte pas les conditions prévues par l’article R. 822-25 du code de la construction et de l’habitation pour ouvrir droit à l’aide personnelle au logement. »
Le dernier alinéa de l’article R.441-14-1 du CCH permet toutefois à la commission de s’affranchir de ces surfaces par décision « spécialement motivée ».
L’article L. 114 du code de l’action sociale et des familles définit la notion de handicap à prendre en compte.
Le Guide (p35) note que les normes citées sont rigoureuses, mais conformes à la volonté du législateur de ne retenir que la suroccupation manifeste.
Il invite toutefois à prendre en compte les situations de garde alternée et le droit de garde des parents divorcés.
Il relève qu’il appartient au requérant de fournir les éléments de preuve de la superficie.
Il rappelle la composition du ménage s’apprécie au moment du recours : un enfant à naitre n’est pas pris en compte.
- Apporter, dans l’argumentaire libre, des précisions sur la configuration du logement (nombre de pièces principales dont nombre de chambres)
- Mentionner, dans le 6 du formulaire, toutes les personnes à charge quitte, lorsque certaines ne sont pas présentes de façon permanente, à le préciser dans l’argumentaire libre.
Des justificatifs sont requis, mais il n’est pas demandé au citoyen de connaître les dispositifs de lutte contre l’habitat indigne.
Le formulaire du recours DALO (9.7.1) impose de fournir un document justificatif de l’état des locaux, mais il en laisse ouvert le choix. Parmi les exemples cités, figurent les documents établis par un travailleur social ou une association ainsi que la production de photos.
Au titre des démarches préalables, la demande de logement social peut ne pas être considérée comme suffisante pour ce critère : le formulaire (5.2) donne l’exemple d’un courrier adressé au propriétaire et/ou à un service administratif.
Compte tenu de la complexité des dispositifs, et parfois de leur mauvais fonctionnement, il ne peut cependant être exigé du demandeur qu’il se soit adressé au bon interlocuteur : c’est pourquoi le recours DALO vaut signalement aux autorités compétentes.
Il peut y avoir un décalage entre la situation ressentie par l’occupant et la définition donnée par la réglementation. Elle peut parfois être liée au mode d’habitation et non aux caractéristiques du logement lui-même. C’est pourquoi la loi stipule que la Comed statue au vu d’un rapport des services compétents.
Pour autant il ne saurait être reproché au demandeur l’absence de ce rapport, dont la production doit être déclenchée par le recours. Compte tenu des délais de décision de la commission, et de la capacité de réponse des services concernés, certaines commissions missionnent des prestataires extérieurs.
Il existe aujourd’hui une panoplie de procédures pouvant être actionnées, selon le cas, par le maire ou par les services de l’Etat.
C’est pourquoi le Guide du ministère insiste sur la nécessité de veiller au caractère subsidiaire du DALO afin d’éviter d’alimenter des filières de marchands de sommeil et de dégager les propriétaire de leurs obligations.
Il précise cependant :
« La priorité à donner au droit commun est subordonnée au fait que les dispositifs fonctionnent ».
« Dès lors, la commission de médiation peut ne pas accueillir favorablement les recours amiables formés par des occupants de locaux frappés d’une mesure de police, dès lors qu’elle a la certitude que le préfet ou le maire fait usage de ces nouveaux pouvoirs et que le relogement ou l’hébergement aura lieu dans des délais raisonnables. »
La subsidiarité pose en effet la question de la capacité effective des dispositifs de droit commun à permettre de faire respecter le droit du demandeur à un logement décent et indépendant.
Les critères de la décence sont fixés aux articles 2, 3 et 4 du décret du 30 janvier 2002 :
- L’article 2 fixe des conditions de sécurité et de santé ; l’article R.441-14-1 du CCH indique que l’absence d’une seule de ces conditions permet le recours DALO.
- L’article 3 fixe des conditions d’équipement et de confort ; l’article R.441-14-1 du CCH indique que l’absence de deux des équipements est nécessaire pour permettre le recours DALO ; la Comed peut toutefois utiliser sa marge d’appréciation.
- L’article 4 fixe des normes minimales de surface et de volume. On notera qu’un logement doit comporter une pièce principale d’une surface habitable au moins égale à 9 mètres carrés et une hauteur sous plafond au moins égale à 2,20 mètres, soit un volume habitable au moins égal à 20 mètres cubes. Cette référence est reprise par l’article R.441-14-1 du CCH dans le cadre du motif de suroccupation.
La non décence du logement inclut les locaux impropres à l’habitation, insalubres ou dangereux, mais elle est plus large.
Cependant les logements non décents n’entrant pas dans les critères des locaux impropres à l’habitation insalubres ou dangereux ne peuvent donner lieu à un recours DALO qu’à la condition que le ménage comporte au moins un enfant mineur ou une personne handicapée.
La frontière entre les deux critères n’est toutefois pas toujours simple à apprécier.
- Lorsque les services compétents ne sont pas en mesure de fournir un rapport à la commission dans le délai requis, demander qu’un prestataire extérieur soit mandaté.
En l’absence de rapport, le doute doit bénéficier au demandeur. - Lorsque la situation du demandeur est supposée pouvoir être traitée par les dispositifs de droit commun, se demander : compte tenu du fonctionnement actuel de ces dispositifs, dans quel délai le ménage sera-t-il relogé ? (ou dans quel délai les travaux nécessaires seront-ils effectués ?).
- Lorsque les dispositifs de droit commun ne sont pas en capacité de faire assurer les travaux ou le relogement dans un délai raisonnable, désigner le demandeur comme prioritaire et à reloger en urgence.
- Lorsque la commission prononce un rejet renvoyant le demandeur au droit commun, demander qu’elle soit tenue informée des suites données.
- Dans le cas où la commission constate un dysfonctionnement du droit commun, alerter le préfet (dans le rapport annuel et/ou au cas par cas)
Le II de l’article L.441-2-3 du CCH ouvre la possibilité de recours au demandeur logé dans un logement non décent s’il a au moins un enfant mineur ou si lui-même ou une personne à sa charge présente un handicap.
L’article R.441-14-1 du CCH encadre le critère de non décence. Le logement doit :
- soit présenter au moins un des risques pour la santé ou la sécurité énumérés à l’article 2 du décret du 30 janvier 2002
- soit manquer d’au moins deux des éléments d’équipement et de confort mentionnés à l’article 3 du même décret.
Le dernier alinéa de l’article R.441-14-1 du CCH permet toutefois, par décision « spécialement motivée », de retenir des situations de logement non décent ne répondant pas totalement aux exigences fixées plus haut (ex : il ne manque qu’un seul des éléments d’équipement ou de confort).
Le VII de l’article L.441-2-3du CCH précise les points suivants.
- La comed statue au vu d’un rapport des services compétents.
- Dans le cas où une mesure de police a été prise, un rapport doit présenter l’état d’avancement de son exécution.
- Dans le cas où le rapport conclut au caractère impropre, insalubre ou dangereux ou ne répondant pas aux caractéristiques de la décence, les autorités publiques instruisent sans délai les procédures prévues par les textes, indépendamment de la décision de la comed.
- Les locaux ayant donné lieu à une décision favorable de la comed au titre de ce critère font l’objet d’un signalement aux organismes chargés du versement des aides personnelles au logement et du FSL.
- Ils sont également signalés au comité responsable du PDALHPD pour inscription sur un observatoire nominatif.
L’article L. 114du code de l’action sociale et des familles définit la notion de handicap à prendre en compte.
Le Guide (p.34) rappelle :
- l’exigence d’un rapport diligenté par les services de l’ARS ou du maire, et l’obligation qui en découle pour le demandeur de permettre la visite du logement ;
- l’obligation pour la Comed de s’appuyer sur ce rapport ;
- l’interdiction pour la Comed d’exiger un arrêté de péril pour attester de l’existence d’un ou plusieurs risques de sécurité énumérés par le décret du 30 janvier 2002 ;
- Encourager le demandeur à faire un courrier de signalement au préfet ou au maire préalablement au recours.
L’expression « délai anormalement long » ne figure pas dans les textes, mais elle découle de la référence aux circonstances locales. Certains préfets opèrent une différenciation selon les territoires, ou selon la typologie des logements demandés.
Le comité de suivi DALO a consacré un chapitre de son 4e rapport au recours pour délai anormalement long. Il indique « La commission de médiation doit prendre en compte la vocation particulière de ce motif de recours : garantir l’égalité de traitement ».
Le fait qu’une demande dépasse le délai ne suffit pas à démontrer l’inégalité de traitement. On doit s’interroger sur les spécificités de la demande : des exigences particulières en termes de géographie ou de caractéristiques peuvent justifier une attente supérieure au délai fixé par le préfet.
Dans sa décision n°399710 du 13 octobre 2017, le Conseil d’État indique :
« que, dès lors que l’intéressé remplit ces conditions, la commission de médiation doit, en principe, reconnaître le caractère prioritaire et urgent de sa demande ; que, toutefois, dans le cas particulier d’une personne se prévalant uniquement du fait qu’elle a présenté une demande de logement social et n’a pas reçu de proposition adaptée dans le délai fixé en application de l’article L. 441-1-4 du code de la construction et de l’habitation, la commission peut légalement tenir compte de la circonstance que l’intéressé dispose déjà d’un logement, à condition que, eu égard à ses caractéristiques, au montant de son loyer et à sa localisation, il puisse être regardé comme adapté à ses besoins »
A titre d’exemples, cette décision permet de retenir comme prioritaire :
- un demandeur logé avec une personne handicapée dans un logement inadapté au handicap ; cf. également logement dangereux,
- un demandeur logé dans un logement dont la typologie ne correspond pas à la composition de la famille sans pour autant pouvoir être qualifié de suroccupé,
- un demandeur dont le taux d’effort est excessif sans que cela ait conduit à une procédure d’expulsion pour impayés
- un demandeur supportant des temps de trajet domicile/travail importants.
Le Guide du ministère attire l’attention sur cette exigence et met en avant plusieurs décisions de tribunaux administratifs.
La commission garde toutefois la faculté d’utiliser la marge de maneuvre prévue par le dernier alinéa de l’article R.441-14-1 du CCH pour des cas où la demande a connu des retards de renouvellement. Ceci suppose toutefois une motivation spécifique.
- S’il est fait état d’une offre de logement ayant été faite au demandeur, veiller à ce qu’il soit interrogé sur les raisons de son refus.
- La commission de médiation peut estimer que l’urgence résulte de la nécessité de mettre fin à une inégalité de traitement.
- Dans le cas d’un rejet, veiller à l’assortir de préconisations. Ex : inviter le demandeur à élargir le périmètre géographique de sa demande pour en accroitre les chances d’aboutissement rapide.
L’article L.441-2-3 du CCH ouvre la possibilité de recours DALO à tout demandeur de logement social satisfaisant les conditions réglementaires et n’ayant pas recu de proposition adaptée dans le délai fixé en application du L.441-1-4.
L’article L.441-1-4 précise que ce délai fait l’objet d’un arrêté pris par le préfet « au regard des circonstances locales ».
La partie réglementaire ne contient aucune précision complémentaire
Le Guide (p.44) invite
- à vérifier l’ancienneté de la demande au regard du délai
- à s’assurer que la demande a bien été renouvelée
- à regarder si elle n’a pas fait l’objet de proposition adaptée
- à évaluer l’urgence de la situation du demandeur en prenant en compte le degré d’inadaptation de la situation actuelle de logement, en veillant cependant à ne pas exiger que celle-ci réponde à l’un des critères permettant de faire un recours sans condition de délai
Dans le cas d’un demandeur déjà logé dans le parc social, le Guide Comed indique :
- qu’un rejet peut être accompagné d’une préconisation et d’un signalement aux bailleurs et réservataires concernés,
- qu’un rejet fondé sur le seul fait que le demandeur est locataire du parc social peut être censuré par le tribunal administratif, mais que le Conseil d’Etat a estimé que la Comed pouvait rejeter le recours si le demandeur ne justifie pas d’un motif sérieux de vouloir quitter le logement social qu’il occupe.
Le Guide Comed rappelle que les demandes de mutation au sein du parc social relèvent d’abord de la responsabilité des bailleurs et des réservataires. Il convient toutefois de rappeler que le recours DALO constitue la seule voie de recours pour un demandeur qui n’obtient pas satisfaction par les voies de droit commun, et que la loi n’a pas fait de distinction entre les demandeurs suivant le statut du propriétaire de leur logement actuel.
C’est pourquoi le Guide Comed cite des décisions de tribunaux administratifs ayant considéré que la Comed avait commis une erreur de droit en se fondant sur le seul fait que le demandeur était logé dans le parc social pour rejeter sa demande.
Le Guide Comed cite également la décision n°396062 du 24 mai 2017 par laquelle le Conseil d’État affirme qu’un demandeur DALO déjà logé dans le parc social doit justifier de « motifs sérieux » de vouloir changer de logement (considérant n°4) :
« Considérant, en second lieu, que, lorsqu’un demandeur bénéficiant d’un logement dans le parc social invoque le premier alinéa du II de l’article L. 441-2-3 du code de la construction et de l’habitation pour être reconnu prioritaire en vue d’être relogé en urgence dans un autre logement social, en se bornant à faire valoir qu’il n’a reçu aucune proposition adaptée en réponse à sa demande de logement social locatif dans le délai fixé en application de l’article L. 441-1-4, la commission de médiation peut se fonder, pour refuser de le déclarer prioritaire, sur la circonstance qu’il ne justifie pas de motifs sérieux de vouloir quitter le logement social qu’il occupe ; »
Cette notion de « motifs sérieux » rejoint la notion de logement adapté aux besoins applicable à tout demandeur.
- Mettre en avant, dans l’argumentaire libre, toute raison qui fonde l’urgence de la demande.
- Faire état des offres reçues et refusées par le demandeur en indiquant les raisons des refus.
- En cas de discontinuité de la demande, argumenter solidement sur les difficultés rencontrées par le personne pour procéder au renouvellement.
- Veiller au respect de l’inconditionnalité du droit à l’hébergement.
- Demander que la Comed soit systématiquement informée des suites données à ses décisions favorables
- Le fait que la prise en charge de l’hébergement du demandeur relève d’un financement du Conseil départemental (aide sociale à l’enfance) ne doit pas avoir d’impact sur la décision de la Comed : l’État est garant du droit et il appartiendra au préfet de se tourner vers le Conseil départemental s’il le souhaite.
Le III de l’article L.441-2-3 du CCH ouvre la possibilité de recours aux personnes qui, demandant à être accueillies dans une structure d’hébergement, un logement de transition, un logement-foyer ou une RHVS, n’ont pas reçu de proposition adaptée à leur demande.
Il précise que les personnes ne justifiant pas des conditions de régularité et de permanence du séjour ne peuvent faire l’objet d’une décision favorable de la Comed que pour une structure d’hébergement.
L’article R.441-14-1 du CCH n’apporte pas d’information complémentaire sur l’appréciation de ce critère.
L’arrêté du 18 avril 2014 définit un formulaire spécifique pour les personnes demandant à être accueillies dans une structure d’hébergement, un logement de transition, un logement-foyer ou une RHVS. Ce type de recours est communément appelé « recours DAHO ».
Le dispositif d’Accueil d’Hébergement et d’Insertion est défini par le Code de l’action sociale et des familles au Livre III – Titre IV- Chapitre V Centres d’hébergement et d’insertion sociale.
A noter en particulier :
- l’article L.345-1 CASF fixe les missions des CHRS ;
- l’article L.345-2-2 CASF ouvre le droit de toute personne sans abri en situation de détresse médicale, psychique ou sociale à accéder à un hébergement d’urgence lui apportant le gîte, le couvert et l’hygiène, une première évaluation médicale, psychique et sociale ainsi qu’une orientation vers le professionnel ou la structure susceptible de lui apporter l’aide justifiée par son état.
- l’article L.345-2-3 CASF ouvre le droit pour toute personne accueillie en hébergement d’urgence d’y demeurer jusqu’à ce qu’une orientation lui soit proposée vers « une structure d’hébergement stable ou de soins, ou vers un logement, adaptés à sa situation »
Dans la mesure où ils définissent des droits, ces articles du Code de l’action sociale et des familles ouvrent des possibilités de recours complémentaires à ceux de la procédure ouverte par la loi DALO.
Le Guide (p.11) rappelle :
- que sont éligibles à un recours DAHO les personnes sans hébergement, dans un mode d’hébergement inadapté à leur situation ou en hébergement d’urgence ;
- que l’hébergement proposé est un hébergement stable permettant de bénéficier d’un accompagnement adapté vers le logement ;
Le Guide précise que la Comed peut combiner une décision DAHO et DALO en faveur d’un même demandeur, la première permettant de répondre à l’urgence en attendant la mise en œuvre de la seconde.
Le Guide (p.21) rappelle également l’exigence de démarches préalables à un recours DAHO, un appel au 115 resté sans suite étant suffisant.
- Dans la mesure du possible, saisir le SIAO de la demande avant le dépôt du recours DAHO
- Utiliser le cas échéant le recours en référé liberté (qui nécessite de faire appel à un avocat)
- Ne pas hésiter à utiliser la procédure DAHO dans le cas de personnes ne remplissant pas les conditions de séjour (déboutés du droit d’asile notamment)
Dès la publication des premiers formulaires de recours pour l’entrée en vigueur de la loi DALO en 2008, il a été acté que, le droit à l’hébergement étant inconditionnel, les conditions de séjour n’étaient pas exigées pour les recours présentés à ce titre.
Cette position a été inscrite à l’article L.441-2-3 par la loi ALUR du 24 mars 2014 : « Si le demandeur ne justifie pas du respect des conditions de régularité et de permanence du séjour mentionnées au premier alinéa de l’article L. 300-1, la commission peut prendre une décision favorable uniquement si elle préconise l’accueil dans une structure d’hébergement. »
Il convient donc de bien distinguer parmi les requérants DAHO entre :
- ceux qui demandent un hébergement social : ils ne sont soumis à aucune condition de séjour ;
- ceux qui demandent un logement de transition, un logement-foyer ou une RHVS : ils sont soumis aux mêmes conditions de séjour que les demandeurs de logement.
Attention : le législateur n’a posé aucune restriction à l’inconditionnalité du droit à l’hébergement. Contrairement à la position souvent défendue par les représentants de l’Etat dans les Comed, le fait qu’une OQTF lui ait été signifiée ne peut pas être opposé à un demandeur DAHO. Lire à ce sujet :
- la décision du Défenseur des droits du 15 janvier 2020
- la décision du TA de Bordeaux du 12 décembre 2018
- la fiche argumentaire "Les demandeurs d’hébergement en situation irrégulière".
L’appréciation des démarches préalables effectuées doit prendre en compte l’urgence et la réalité des procédure de demande.
Bien que le Guide du ministère indique qu’un appel au 115 resté sans suite constitue une démarche préalable, le rapport du Comité de suivi DALO fait apparaître que des Comed posent des exigences plus importantes telles qu’un certain nombre de demandes au 115 ou la saisine du SIAO. La préoccupation de ne pas faire du DAHO la voie ordinaire d’accès à l’hébergement social ne doit pas faire oublier :
- l’extrème urgence et la précarité dans laquelle se trouvent généralement les demandeurs
- l’impossibilité pratique de prouver un appel au 115 non abouti
- la réalité du fonctionnement des procédures proposées par le SIAO, qui diffère d’un département à l’autre.
Le Conseil d’État, dans une décision N°358427 rendue le 22 avril 2013, a jugé que l’offre d’hébergement prise en application d’une décision de la Comed devait présenter un caractère de stabilité.
« Considérant [..] que la reconnaissance du droit à un hébergement par une décision d’une commission de médiation doit constituer, pour les demandeurs qui en bénéficient, une étape vers l’accès à un logement autonome ; que, par suite, l’hébergement attribué à des demandeurs reconnus comme prioritaires par une commission de médiation doit présenter un caractère de stabilité, afin, notamment, de leur permettre de bénéficier d’un accompagnement adapté vers l’accès au logement ;"
Depuis la loi ALUR du 24 mars 2014, cette position est intégrée au III de l’article L.441-2-3 du CCH :
"Le représentant de l’Etat dans le département ou, en Ile-de-France, le représentant de l’Etat dans la région désigne chaque demandeur au service intégré d’accueil et d’orientation prévu à l’article L. 345-2-4 du code de l’action sociale et des familles aux fins de l’orienter vers un organisme disposant de places d’hébergement présentant un caractère de stabilité, de logements de transition ou de logements dans un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale correspondant à ses besoins et qui sera chargé de l’accueillir dans le délai fixé par le représentant de l’Etat."
La réorientation d’un demandeur DALO vers une offre DAHO doit être étayée par un diagnostic social
La réorientation d’un demandeur DALO vers une offre DAHO est ouverte par le IV de l’article L.441-2-3 du CCH :
Depuis la loi Égalité Citoyenneté du 27 janvier 2017, cet article précise que la réorientation est faite "au vu d’une évaluation sociale".
Il s’agit d’éviter des réorientations qui seraient uniquement motivées par l’insuffisance de ressources, ou par une appréciation subjective de la Comed sur le niveau d’autonomie du demandeur.
- "IV.-Lorsque la commission de médiation est saisie d’une demande de logement dans les conditions prévues au II et qu’elle estime, au vu d’une évaluation sociale, que le demandeur est prioritaire mais qu’une offre de logement n’est pas adaptée, elle transmet au représentant de l’Etat dans le département ou, en Ile-de-France, au représentant de l’Etat dans la région cette demande pour laquelle doit être proposé un accueil dans une structure d’hébergement, un établissement ou un logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale."
La réorientation d’un demandeur DAHO vers une offre DALO est également possible
Le IV de l’article L.441-2-3 du CCH prévoit également qu’une personne ayant fait recours en vue d’obtenir une offre d’hébergement ou de logement de transition puisse être réorientée vers le logement.
- "Lorsque la commission de médiation, saisie d’une demande d’hébergement ou de logement dans un établissement ou un logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale dans les conditions prévues au III, estime qu’un tel accueil n’est pas adapté et qu’une offre de logement doit être faite, elle peut, si le demandeur remplit les conditions fixées aux deux premiers alinéas du II, le désigner comme prioritaire pour l’attribution d’un logement en urgence et transmettre au représentant de l’Etat dans le département ou, en Ile-de-France, au représentant de l’Etat dans la région cette demande aux fins de logement, dans le délai fixé au cinquième alinéa du II."
La nécessité de justifier alors du respect des conditions du recours DALO peut conduire à une demande de complément de dossier.
Un diagnostic social n’est pas exigé pour ce type de réorientation. Il convient cependant de s’interroger sur les raisons ayant conduit le demandeur à faire un recours DAHO : méconnaissance du dispositif ? recherche d’un mode d’habitat particulier (logement-foyer, pension de famille..) ? besoin d’un soutien social ? situation d’extrème urgence ?
Dans le dernier cas, une préconisation d’hébergement en attente de l’obtention du logement pourrait être faite.
Dans une décision N°356456 du 10 février 2012, le Conseil d’État a jugé que l’absence d’offre d’hébergement à une personne sans abri se trouvant dans une situation de détresse médicale, psychique et sociale peut faire apparaître une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale. Il est donc possible à une personne en situation de détresse, qui fait l’objet d’un refus implicite d’hébergement, d’introduire une requête en référé-liberté.
Il faut cependant noter qu’il s’agit d’une obligation de moyens et non de résultat.
- « Considérant qu’il appartient aux autorités de l’Etat de mettre en oeuvre le droit à l’hébergement d’urgence reconnu par la loi à toute personne sans abri qui se trouve en situation de détresse médicale, psychique et sociale ; qu’une carence caractérisée dans l’accomplissement de cette tâche peut, contrairement à ce qu’a estimé le juge des référés de première instance, faire apparaître, pour l’application de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale lorsqu’elle entraîne des conséquences graves pour la personne intéressée ; qu’il incombe au juge des référés d’apprécier dans chaque cas les diligences accomplies par l’administration en tenant compte des moyens dont elle dispose ainsi que de l’âge, de l’état de la santé et de la situation de famille de la personne intéressée ; »
Le Guide du ministère rappelle la possibilité pour la Comed de désigner un ménage à la fois au titre du DAHO et du DALO.
Par ailleurs le Conseil d’État, dans une décision n°394766, considère que le juge administratif, dans le cadre du recours en injonction d’un ménage désigné prioritaire pour un logement, peut assortir sa décision d’une injonction d’accueil temporaire dans une structure d’hébergement, un logement de transition, un logement-foyer ou une RHVS lorsque la situation particulièrement précaire du demandeur le justifie.
- "3. Considérant que les dispositions citées au point 2 permettent à la commission de médiation et au juge administratif, saisis d’une demande de logement, de prévoir une mesure d’hébergement s’ils estiment qu’elle est mieux adaptée à la situation de l’intéressé ; qu’indépendamment de cette possibilité, il est loisible au juge, lorsqu’il ordonne que le demandeur soit logé ou relogé, d’ordonner également que, dans l’attente de l’attribution d’un logement, il soit pourvu à son accueil temporaire dans une structure d’hébergement, un établissement ou logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale ; qu’une telle mesure temporaire peut être décidée en raison de la situation particulièrement précaire du demandeur de logement, notamment lorsque celui-ci n’est pas hébergé ou réside dans un logement dont les caractéristiques justifient la saisine de la commission de médiation sans délai, en application du deuxième alinéa du II de l’article L. 441-2-3 du code de la construction et de l’habitation cité ci-dessus"
Toute décision doit être motivée, y compris lorsqu’elle est favorable au demandeur (elle est susceptible d’être contestée par l’État puisqu’elle lui confère une obligation). La décision indique donc le ou les motifs invoqués par le demandeur qu’elle retient.
La Comed se doit également, d’examiner, en fonction des éléments d’information dont elle dispose (ceux mentionnés dans la demande et ceux fournis par l’instruction), si la situation du demandeur ne relève pas d’un autre motif que celui ou ceux qui ont été cochés dans le formulaire.
Ce point ressort de la décision du Conseil d’État n°396062 du 24 mai 2017.
- "3. Considérant, en premier lieu, qu’il résulte de ces dispositions qu’il appartient à la commission de médiation, qui, pour instruire les demandes qui lui sont présentées en application du II de l’article L. 441-2-3 du code de la construction et de l’habitation, peut obtenir des professionnels de l’action sociale et médico-sociale, au besoin sur sa demande, les informations propres à l’éclairer sur la situation des demandeurs, de procéder, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, à un examen global de la situation de ces derniers au regard des informations dont elle dispose, sans être limitée par le motif invoqué dans la demande, afin de vérifier s’ils se trouvent dans l’une des situations envisagées à l’article R. 441-14-1 de ce code pour être reconnus prioritaires et devant être relogés en urgence au titre du premier ou du deuxième alinéa du II de l’article L. 441-2-3 ; que le demandeur qui forme un recours pour excès de pouvoir contre la décision par laquelle la commission de médiation a refusé de le déclarer prioritaire et devant être relogé en urgence peut utilement faire valoir qu’à la date de cette décision, il remplissait les conditions pour être déclaré prioritaire sur le fondement d’un autre alinéa du II de l’article L. 441-2-3 que celui qu’il avait invoqué devant la commission de médiation ; qu’il peut également présenter pour la première fois devant le juge de l’excès de pouvoir des éléments de fait ou des justificatifs qu’il n’avait pas soumis à la commission, sous réserve que ces éléments tendent à établir qu’à la date de la décision attaquée, il se trouvait dans l’une des situations lui permettant d’être reconnu comme prioritaire et devant être relogé en urgence."
Attention : auparavant la jurisprudence des cours administratives d’appel estimait que la Comed pouvait retenir un motif non invoqué ; le Conseil d’État va plus loin puisqu’il estime qu’elle le doit.
– La question de l’accompagnement devant être examinée par la Comed, il est conseillé de préciser, dans l’argumentaire libre :
- dans le cas où un accompagnement est déjà en place, qu’elle est sa nature et s’il sera poursuivi après le relogement
- si la mise en place d’une mesure d’accompagnement est nécessaire et souhaitée par le demandeur.
– Indiquer dans l’argumentaire libre toute contrainte relative aux caractéristiques du logement (ou de l’hébergement).
- Ne pas se limiter au motif invoqué par le demandeur ; exemples : le demandeur a coché la case « Menacé d’expulsion sans relogement » mais il a quitté son logement et se trouve, au jour de la décision, dépourvu de logement hébergé chez un tiers ; le demandeur est handicapé et a coché « logement non décent » et ce critère n’est pas établi, mais le délai anormalement long est atteint, ou le logement, du fait de son inadaptation, présente un danger pour sa santé.
- Dans la caractérisation du logement, il convient, en règle générale, d’éviter toute précision excessive ou inutile ; il faut noter par exemple qu’à une même typologie de logement peuvent correspondre des surfaces très différentes à l’intérieur du parc social.
- La Comed pourra cependant se montrer plus précise si elle constate que les services de l’État proposent des logements inadaptés (exemple : non prise en compte d’aspirations légitimes et réalistes quant à la localisation).
- Prendre en compte les enfants en garde alternée et le regroupement familial autorisé.
- S’interroger systématiquement sur la nécessité d’un diagnostic ou d’un accompagnement social, mais ne le préconiser dans la décision que si le besoin est clairement établi.
L’article L.441-2-3 du CCH indique que la Comed, lorsqu’elle désigne les demandeurs reconnus prioritaires et à reloger en urgence :
- détermine les caractéristiques du logement, en tenant compte de leurs besoins et capacités,
- détermine le cas échéant, les mesures de diagnostic ou d’accompagnement social nécessaires,
- peut préconiser que soit proposé un logement social loué en vue de sous-location temporaire à un organisme agréé,
- notifie par écrit sa décision qui doit être motivée.
S’agissant des ménages reconnus prioritaires au titre du DAHO, le III de l’article L.441-2-3 indique :
- que les demandeurs ne remplissant pas les conditions de séjour ne peuvent se voir offrir qu’un accueil en structure d’hébergement,
- que la Comed transmet au préfet la liste des demandeurs auxquels doit être proposé un accueil dans une structure d’hébergement, un logement de transition, un logement-foyer ou une RHVS,
- que la Comed peut, le cas échéant, prescrire également des mesures de diagnostic et d’accompagnement social.
L’article R-441-16-2 indique que la Comed, lorsqu’elle détermine les caractéristiques du logement à attribuer, puis le préfet lorsqu’il désigne le prioritaire à un bailleur, apprécient les besoins et capacités du demandeur en fonction :
- de la taille et de la composition du ménage,
- de l’état de santé, des aptitudes physiques ou des handicaps des personnes qui vivront au foyer,
- de la localisation des lieux de travail ou d’activité et de la disponibilité des moyens de transport,
- de la proximité des équipements et services nécessaires à ces personnes,
- ils peuvent également tenir compte de tout autre élément pertinent propre à la situation personnelle du demandeur ou des personnes composant le foyer.
Ces critères s’appliquent :
- dans un premier temps à la caractérisation faite par la Comed dans sa décision,
- dans un second temps à la recherche d’une offre par les services de l’État.
Dans la pratique, il y a cependant deux niveaux bien distincts, et le Guide Comed rappelle que les services de l’État peuvent s’écarter de la caractérisation de la Comed en fonction des éléments actualisés dont ils disposent.
La caractérisation de la Comed est de nature générale et elle doit s’attacher aux éléments incontournables.
Le Guide indique
concernant la motivation de la décision (p.48 et s) :
- qu’elle doit comporter la mention du motif retenu ;
- que celui-ci peut être différent du motif de la demande ;
- dans le cas où plusieurs motifs sont retenus, le motif principal doit être mentionné en premier.
concernant le contenu de la décision (p.56), que celle-ci
- doit indiquer les caractéristiques du logement ; cependant le préfet peut s’en écarter en fonction d’éléments d’information dont ne disposait pas la Comed ou de l’évolution de la situation ;
- doit prendre en compte les besoins tels que définis par l’article R.441-16-2 du CCH ;
- en cas de handicap, peut préciser les adaptations nécessaires, tout en évitant des préconisations d’adaptation à des besoins spécifiques nécessitant des travaux risquant de retarder le relogement ;
- ne précise la localisation que si celle-ci doit prendre en compte des contraintes particulières au ménage ;
- dans le cas d’un regroupement familial, prend en compte la composition familiale complète si le regroupement a été autorisé, mais ne la retient que de façon conditionnelle si la demande est en cours ;
- concernant les décisions DAHO, peut préciser le type d’accueil (logement-foyer ou hébergement de transition).
concernant l’accompagnement social (p.57)
- que la Comed doit systématiquement se poser la question de la nécessité ou non d’un accompagnement ou d’un diagnostic le cas échéant ;
- que le Conseil d’État a jugé que le refus de l’accompagnement qui avait été préconisé par la Comed délie l’État de son obligation.
La motivation de la décision est particulièrement importante en cas de rejet :
- pour faire comprendre au demandeur, ainsi le cas échéant qu’au travailleur social l’accompagnant, en quoi sa situation ne relève pas du DALO
- pour lui permettre de contester la décision par recours gracieux et/ou recours pour excès de pouvoir, s’il estime que la Comed a fait une mauvaise appréciation de sa situation ou une lecture erronée du droit.
- si le juge est saisi par le demandeur, pour lui permettre de se prononcer.
La formulation des motifs de rejet n’est pas standardisée. Elle doit prendre en compte chaque demande dans sa spécificité. Cependant il importe qu’elle s’appuie sur les principes juridiques du DALO. On peut déduire de ces principes trois catégories de motifs :
1) le dossier est non signé ou incomplet
- Il est précisé que :
- le demandeur doit avoir reçu du service instructeur une demande de complément de dossier ;
- le demandeur dans l’incapacité de fournir une pièce obligatoire doit en donner les raisons et produire le cas échéant d’autres documents de preuve ;
- en matière de locaux impropres à l’habitation, insalubres, dangereux ou non décents, la preuve relève des services de l’Etat
C’est, en tout état de cause, la Comed qui seule peut prononcer le rejet.
2) la non appartenance à l’une des situations permettant de faire un recours DALO, à savoir :
- dépourvu de logement
- menacé d’expulsion sans relogement
- sortant d’un hébergement social ou d’un logement de transition
- en suroccupation (avec une personne handicapée ou un enfant mineur)
- en logement non décent (avec une personne handicapée ou un enfant mineur)
- en délai d’attente de logement social anormalement long
- demandeur d’un accueil en hébergement social, logement foyer ou logement de transition.
3) le non respect de l’un des principes généraux
- avoir fait des démarches préalables
- ne pas pouvoir se loger par ses propres moyens
- être de bonne foi
- être en situation d’urgence
- remplir les conditions de séjour (sauf s’il demande un hébergement).
Lorsque le demandeur ne remplit pas les conditions pour être désigné prioritaire, mais que la Comed constate cependant qu’il est dans une situation de logement non satisfaisante, il est important qu’elle l’oriente vers les procédures de droit commun adaptées adéquates. Exemples :
- Un demandeur en délai anormalement long se verra conseiller d’élargir ses recherches à des secteurs connaissant davantage de rotation.
- Un demandeur assumant une charge de loyer trop importante dans le parc privé sera inscrit dans le fichier Syplo pour permettre son relogement avant d’arriver au stade de l’expulsion.
L’article L.441-2-3 du CCH indique que la Comed :
- notifie par écrit sa décision qui doit être motivée
- peut faire une proposition d’orientation pour une demande qu’elle ne juge pas prioritaire.
Le Guide (p.54-56) indique que la Comed doit statuer en fonction :
- du contenu de la demande (recours logement ou recours hébergement)
- de tous les motifs invoqués à l’appui de la demande
- des éléments existants à la date de la décision
Il précise que la décision doit être motivée uniquement eu égard aux textes applicables, le juge administratif censurant les motivations insuffisantes, imprécises ou incompréhensibles. De plus, les éléments de fait retenus par la Comed pour rejeter un recours doivent être énoncés dans la motivation et susceptibles d’être prouvés en cas de contentieux.
Le Guide comed énumère également les motifs susceptibles de motiver une décision de rejet, notamment :
- la non-appartenance à l’une des catégories permettant de saisir la commission de médiation ; le Guide comed place ici des cas de mauvaise foi ou de non respect des conditions de séjour
- l’insuffisance des démarches préalables
- le caractère imprécis des déclarations
- l’insuffisance d’éléments probants fournis par le requérant à l’appui de la situation qu’il invoque
- l’inéligibilité pour absence d’urgence de la situation.
La personne qui a accompagné un demandeur dans son recours amiable doit également l’accompagner après la notification d’une décision de rejet :
- soit pour expliquer une décision qui paraît étayée ; dans ce cas, il conviendra de continuer à accompagner le demandeur sur les procédures de droit commun
- soit pour l’accompagner dans la contestation de la décision
- soit pour l’aider dans un nouveau recours, prenant en compte les motifs du premier rejet (ex : un recours pour menace d’expulsion a été rejeté parce qu’il n’y avait pas de jugement d’expulsion, il pourra être représenté une fois cette condition remplie ; un recours est rejeté pour insuffisance de démarches préalables ; un recours pour suroccupation a été rejeté mais un enfant est né depuis..).
Ne pas hésiter à saisir l’Association DALO sur l’opportunité de la contestation de la décision
- La Comed ne doit pas laisser la rédaction de la motivation au secrétariat : il importe que le ou les motifs de rejet soient donnés par la commission.
- Veiller à ce que les motifs s’appuient sur les règles de droit qui sous-tendent le recours DALO, sans en ajouter.
- Veiller à ce que la rédaction de la motivation soit compréhensible pour le demandeur.
- Utiliser la possibilité d’orientation pour aider le demandeur à obtenir une solution dans le cadre du droit commun.
Cette exigence a été introduite par la loi Égalité Citoyenneté du 27 janvier 2017. Elle vise à éviter que la Comed se base sur une présomption de la non capacité du demandeur à assumer ses obligations de locataire, ou sur le seul critère du niveau ou de la précarité des ressources
Il est à noter que le dossier de recours DALO est plus étayé que le recours DAHO. Deux cas peuvent se présenter :
- l’instruction a permis de recueillir les informations et justificatifs nécessaires : la commission se prononce directement pour le DALO ;
- des informations et/ou justificatifs manquent ; il convient alors de les réclamer au demandeur.
Le IV de l’article L.441-2-3 du CCH mentionne la possibilité de réorientation :
- d’un demandeur DALO vers une offre DAHO si elle constate, au vu d’une évaluation sociale, que l’offre de logement n’est pas adaptée
- d’un demandeur DAHO vers une offre DALO si elle constate que l’offre DAHO n’est pas adaptée.
Le Guide (p.51) :
- rappelle que les décisions doivent prendre en compte la stratégie de priorité au logement pérenne, le cas échéant avec accompagnement social ; le recours au statut d’hébergé, aux structures collectives et aux déménagements imposé doit être limité aux situations où cela s’avère nécessaire dans l’intérêt des personnes ;
- constate que la Comed dispose d’un large pouvoir d’appréciation ;
- précise que la décision doit être motivée et prise au vu d’une évaluation sociale.
Le Guide Comed tire également plusieurs enseignements de l’étude des décisions de réorientation prises par les juridictions administratives. S’il se félicite de la prise en compte effective de la situation psychologique et sociale du demandeur, il identifie une mauvaise pratique, tant au niveau des décisions des Comed que celles des juridictions administratives, consistant à faire des ressources du demandeur un élément déterminant.
Sur ce point, le Guide Comed rappelle que les ressources peuvent être multiples et qu’il n’y a pas de niveau de ressources minimales exigible pour accéder au logement social.
- Etablir le type de recours qui paraît adapté au demandeur, en privilégiant le logement chaque fois que possible
- Pour les demandeurs DALO dont le profil risque d’apparaitre fragile à la commission, anticiper en donnant un avis favorable à l’orientation logement.
- Ne pas réorienter un demandeur DALO vers le DAHO sans disposer d’une évaluation sociale se prononçant sur cette question.
- Privilégier chaque fois que possible le logement avec accompagnement social à l’hébergement.
- Dans le cas d’une réorientation vers le DAHO, préciser s’il s’agit d’hébergement, de logement de transition, de pension de famille ou d’une autre forme de logement foyer.
- Envisager chaque fois que possible la réorientation du DAHO vers le DALO, mais en s’interrogeant sur les raisons qui ont conduit le demandeur à faire un recours DAHO ; s’il s’agit de l’urgence de sa situation, il peut être désigné à la fois DAHO et DALO.
Le recours gracieux est généralement destiné à faire annuler une décision de rejet, mais il peut porter sur une décision de réorientation ainsi que sur des éléments annexes de la décision tels que les caractéristiques du logement ou l’exigence d’un accompagnement social.
Les deux types de recours peuvent être faits soit en parallèle, soit successivement. cf. Le recours en excès de pouvoir
Les textes spécifiques au DALO ne comportent pas de dispositions relatives à la contestation des décisions des commissions de médiation. Celle-ci relève donc du droit commun, qui est défini par le titre 1er du livre IV du code des relations entre le public et l’administration, et notamment :
- L’article L.411-2 ouvre la possibilité d’un recours gracieux ; celui-ci doit intervenir dans le délai imparti pour le recours contentieux (soit dans les deux mois) et interrompt ce délai.
- L’articleL.411-4 précise que, s’agissant de la contestation d’une décision de rejet, l’administration (en l’occurence la Comed) statue sur la situation à la date du réexamen (mais s’il s’agit de la contestation d’une décision favorable, laquelle peut être faite par le préfet, c’est la situation au moment de la première décision qui est prise en compte).
- L’article L.411-7 indique que le silence gardé pendant deux mois vaut rejet du recours.
- Le recours gracieux doit être fait dans les deux mois suivant la notification de la décision de la commission de médiation.
- La Comed doit statuer sur le recours gracieux dans les deux mois suivant sa réception. Son absence de réponse dans ce délai est un rejet implicite.
Le recours gracieux se fait par courrier adressé au président de la Comed. Il n’y a pas de formalisme particulier, mais il est recommandé :
- de mentionner le numéro de la décision qui fait l’objet de la contestation (le plus simple est de joindre copie de la notification)
- d’argumenter en fonction des motifs de rejet figurant dans la décision.
- de procéder à un envoi recommandé avec accusé de réception
Téléchargez un modèle de recours gracieux.
Ce document a été élaboré dans le cadre d’un travail mené par la Fondation Abbé Pierre, la Fnars Ile de France, la FAPIL Ile de France et le Secours Catholique.
- Il est toujours souhaitable d’engager un recours gracieux lorsque la décision de rejet est fondée sur une mauvaise appréciation de la situation du demandeur. Ex : la composition de la famille n’a pas été correctement appréciée ; le demandeur a refusé un logement et la Comed en a déduit qu’il n’est pas dans une situation d’urgence, or celui-ci veut faire valoir les raisons pour lesquelles il a refusé...
- Un recours gracieux peut également être fait lorsque la décision de la commission de médiation ne paraît pas conforme au droit. Ex : la Comed introduit un critère restrictif non prévu par les textes, elle présuppose la mauvaise foi...
- Le choix d’engager ou non un recours contentieux parallèlement au recours gracieux doit être fait en fonction du motif de la contestation de la décision et des pratiques de la Comed.
- En tout état de cause, il convient de se rappeler que l’absence de réponse de la Comed dans les deux mois vaut rejet.
- Si le délai de contestation de la décision est passé, il est toujours possible au demandeur de déposer un nouveau recours amiable.
Le recours gracieux est la manifestation d’une incompréhension, soit de la situation du demandeur par la Comed, soit des règles du DALO par le demandeur (mais aussi parfois par la Comed..). Il est souhaitable qu’il permette de lever ces incompréhensions. Le recours gracieux est l’occasion :
- de s’assurer que le demandeur a été informé de tous les éléments recueillis lors de l’instruction et portés à la connaissance de la Comed et qu’il lui a été offert la possibilité de réagir ;
- de relire les pages du Guide du ministère correspondant à la situation ;
- dans une Comed ayant à traiter un nombre raisonnable de recours, d’auditionner le demandeur ou la personne qui l’accompagne (possibilité ouverte par l’article R.441-14du CCH).
Il n’est pas obligatoire d’avoir préalablement fait un recours gracieux pour faire un recours en excès de pouvoir. Il est donc possible :
- soit de faire un recours en excès de pouvoir sans recours gracieux ;
- soit de faire un recours gracieux et d’attendre la réponse (ou un délai de 2 mois en cas de non-réponse), puis de faire un recours en excès de pouvoir si la réponse est négative ;
- soit de faire un recours gracieux et un recours en excès de pouvoir en parallèle (dans ce cas, il conviendra de se désister du 2e si l’on obtient une réponse positive au premier).
En cas d’urgence, il est possible, parallèlement à l’introduction d’un recours en excès de pouvoir, de saisir le tribunal administratif d’une demande de suspension de la décision de la Comed dans le cadre d’un "référé suspension".
Le référé suspension n’est pas une procédure autonome : le requérant doit d’abord avoir introduit un recours en excès de pouvoir. La copie de la requête en excès de pouvoir contre la décision de la Comed doit impérativement être jointe à la requête de référé suspension.
Pour obtenir la suspension de la décision de rejet, le requérant devra démontrer qu’il y a :
- urgence à suspendre l’exécution de la décision
- de sérieuses raisons de penser que celle-ci est illégale.
Les textes spécifiques au DALO ne comportent pas de dispositions relatives à la contestation des décisions des commissions de médiation. Toutefois, les décisions des commissions de médiation étant des actes administratifs "faisant grief", leur légalité peut être contestée devant le juge administratif dans le cadre d’un "recours pour excès de pouvoir" également dénommé "recours en annulation". (Conseil d’État n°86949 du 17/02/1950).
Les articles R.411-1 à 6 du CJA fixent les modalités de présentation de la requête.
Les articles R.412-1 à 3 fixent les modalités selon lesquelles des pièces justificatives doivent être produites.
Les articles R.421-1 à 7 fixent les délais dans lesquels celle-ci doit être déposée.
Les articles L.911-1 à 911-10 du CJA fixent les principes liés à l’exécution des décisions du juge.
Le recours pour excès de pouvoir peut être assorti d’un "référé suspension" prévu par l’article L.521-1 du CJA.
Le recours en excès de pouvoir (et éventuellement le référé suspension) se fait auprès du tribunal administratif. Le tribunal administratif compétent est celui dans le ressort duquel se situe la Comed (article R.312-1 du code de justice administrative).
L’adresse du tribunal administratif compétent est accessible sur le site du Conseil d’Etat.
En principe, le recours en excès de pouvoir doit être fait dans les deux mois suivant la notification de la décision de la Comed (sous réserve que les délais et voies de recours aient été mentionnées dans la décision).
En cas d’introduction d’un recours gracieux préalable, le recours en excès de pouvoir doit être fait dans les deux mois à compter :
- soit de la notification de la décision de la Comed rejetant le recours gracieux si cette décision intervient dans les deux mois ; ex : la Comed rend une décision de rejet le 1er/01/16 ; un recours gracieux est formé le 1er/02/16 ; la Comed notifie le rejet du recours gracieux le 1er/03/16 : le TA peut être saisi d’un recours en excès de pouvoir jusqu’au 1er/05/16 ;
- soit, en cas d’absence de la réponse de la Comed dans les deux mois à compter de l’envoi du recours gracieux (délai qui fait naitre une décision implicite de rejet), dans les deux mois suivant la décision implicite ; ex : la Comed rend une décision de rejet le 1er/01/16 ; un recours gracieux est formé le 1er/02/16 ; à la date du 1er/04/16, aucune décision n’a été notifiée au requérant ; il peut saisir le TA d’un recours en excès de pouvoir jusqu’au 1er/06/16.
Attention : si une décision explicite de rejet intervient postérieurement à une décision implicite de rejet et après le délai de deux mois pendant lequel il est possible de contester la décision implicite, la décision explicite ne pourra plus être attaquée.
Impact de la demande d’aide juridictionnelle : celle-ci doit être faite dans le délai de recours. Ce délai est alors suspendu. Il recommence à courir à compter de la décision définitive d’admission ou de rejet du bureau d’aide juridictionnelle. Conseil d’Etat - 28-06-13 n°363460
Un certain formalisme doit être respecté :
- la requête indique les nom et domicile des parties
- la requête contient l’exposé des faits et moyens (= argumentaire) et l’énoncé des conclusions (= la demande d’annulation de la décision de la Comed)
- la décision contestée doit impérativement être jointe
- d’autres documents peuvent être produits ; un bordereau doit récapituler l’ensemble des pièces justificatives
- le dossier doit, dans son intégralité, être fait en quatre exemplaires
Téléchargez un modèle de "Requête en excès de pouvoir".
Ce document a été élaboré dans le cadre d’un travail mené par la Fondation Abbé Pierre, la Fnars Ile de France, la FAPIL Ile de France et le Secours Catholique.
Le tribunal administratif n’intervient pas en appel de la comed : il ne peut pas prendre lui-même une décision favorable au demandeur.
En règle générale, sa décision consiste à annuler la décision initiale de la Comed et à lui faire injonction de réexaminer la demande sous un délai de deux mois.
La nouvelle décision que rend la commission doit être favorable, « sauf modification des circonstances de fait ou de droit ». C’est ce que rappelle le Défenseur des droits dans la décision 2020-057.
Cependant, il est possible et même conseillé de demander au juge d’enjoindre la Comed de prendre une décision favorable, en s’appuyant sur l’article 911-1 du CJA.
Exemples :
- TA de Paris 20 octobre 2020 2002966
- TA de Paris 6 octobre 2020 1927633
- TA de Paris 22 juillet 2020 1924662
- TA de Paris 22 juillet 2020 1927971
- TA de Paris 16 juillet 2020 1922604
- TA de Montreuil 19 décembre 2019 1907641
- TA de Paris 5 avril 2019 1821021
- TA de Montreuil 21 janvier 2019 1800832
- TA de Montreuil 3 décembre 2018 1804796
- TA de Montreuil 1er octobre 2018 1802818
- TA de Paris 27 octobre 2017 1703655
En application de l’article R.811-1du code de justice administrative, le tribunal administratif, saisi dans le cadre d’un recours en matière de droit au logement, statue "en premier et dernier ressort". Cela signifie qu’il n’y a plus d’appel possible devant une cour administrative d’appel. Reste la possibilité d’un pourvoi en cassation devant le Conseil d’État.
Le recours à un avocat au Conseil d’État est obligatoire. Une demande d’aide juridictionnelle peut être déposée auprès du bureau d’aide juridictionnelle du Conseil d’État.
- Beaucoup de recours en excès de pouvoir sont rejetés pour des raisons de forme (irrecevabilité) : il est souhaitable de s’appuyer soit sur une solide expérience pratique, soit sur un avocat.
- Pour convaincre le tribunal du bien fondé de la requête, il est utile de mentionner des décisions du Conseil d’État allant dans le sens de l’argumentaire (elles sont reprises dans la présente base aux rubriques concernées et elles figurent de façon exhaustive sur le site public).
- Il est souhaitable de connaître la jurisprudence des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel correspondant à la problématique ; cette jurisprudence peut être citée quand elle va dans le sens de la requête, elle doit être prise en compte pour adapter l’argumentaire dans le cas contraire. Des éléments de jurisprudence sont donnés dans la présente base.
- Ne pas hésiter à solliciter notre équipe de juristes.
N’hésitez pas à consulter nos fiches argumentaires pour vous aider à contester des décisions de rejet.
Le préfet dispose des droits de réservation suivants :
- 5% des logements pour les fonctionnaires
- 25% des logements pour les personnes prioritaires.
Jusqu’à la loi Elan (23 novembre 2018), la gestion de ces droits de réservation pouvait se faire, soit en flux, soit en stock.
- Gestion en flux ; les logements réservés au préfet ne sont pas préalablement identifiés ; le bailleur réserve, dans le flux annuel des logements qui se libèrent (ou sont mis en service) une attribution sur quatre au préfet ;
- Gestion en stock ; les logements réservés au préfet sont identifiés parmi l’ensemble du stock ouvrant droit à réservation ; lorsqu’un logement étiqueté « contingent préfectoral » se libère, un avis de vacance est adressé à la préfecture, charge à elle de proposer un candidat.
Seule la gestion en flux est désormais possible. La gestion en stock ne correspondait pas aux dispositions de la loi DALO (art.L.441-2-3). Elle se traduisait par un nombre plus faible de logements disponibles dans la mesure où la rotation est plus faible parmi les locataires relogés par le préfet que parmi les autres locataires. C’est pourquoi la loi Elan a modifié l’article L.441-1 du CCH pour imposer la gestion en flux, et ce pour tous les réservataires.
La délégation du contingent aux maires n’est plus possible : L’article 70 de la loi Égalité citoyenneté du 27 janvier 2017 a mis fin à la possibilité pour le préfet de déléguer son contingent au maire ou au président d’EPCI.
Dans son instruction du 23 décembre 2016, Emmanuelle Cosse, ministre du logement et de l’habitat durable, rappelle ces dispositions et demande aux préfets :
- de résilier de plein droit les conventions de délégation du contingent préfectoral accordées à des communes carencées au titre de la loi SRU ;
- de demander, sans délai, l’inscription à l’ordre du jour du premier comité régional de l’hébergement et de l’habitat (CRHH) la résiliation de l’ensemble des conventions de délégation du contingent de l’Etat à des communes non carencées ainsi que la reprise du contingent de l’Etat dans les communes où il a été délégué "de fait" sans convention.
Pour Action logement, l’obligation date de la loi Molle (2009).
Pour les collectivités et les attributions maitrisées par les bailleurs (logements non réservés ou remis à disposition), l’obligation a été introduite par la loi Egalité Citoyenneté du 27 janvier 2017.
25% des attributions doivent être fléchées vers les prioritaires DALO ou, à défaut, vers des ménages répondant aux critères généraux de priorité de l’article L.441-1 du CCH.
Dans le cas d’Action logement, ces prioritaires doivent être salariés ou demandeurs d’emploi. La loi prévoit également la signature d’accords départementaux sur les modalités de mise en œuvre de cette obligation. Dans le cas de l’Ile de France, il s’agit d’un protocole régional.
Seules les réservations du préfet à destination des fonctionnaires ne sont pas visées par une obligation de relogement des prioritaires. Il en résulte qu’au total, le préfet dispose pour reloger les prioritaires DALO de 43,75% du flux annuel d’attribution :
– 25% au titre de son contingent destiné aux prioritaires
– 25% x 70% = 18,75% au titre des autres contingents
Ce pouvoir lui est accordé :
- pour son contingent de réservation, en cas de refus par une commission d’attribution des propositions ; depuis la loi Egalité Citoyenneté, cette disposition de l’article L.441-1 du CCH ne concerne pas uniquement les prioritaires DALO, mais tout ménage prioritaire proposé par le préfet ; le pouvoir du préfet peut aller jusqu’à la désignation d’un délégué spécial chargé de prononcer les attributions pour le compte de l’organisme (article L.441-1-3) ;
- pour le contingent d’Action logement, en cas de non respect par celle-ci de ses obligations (article L.313-26-2).
- pour le quart des réservations des collectivités et des bailleurs (article L.441-1)
Il peut le faire :
- dans le cadre du conventionnement ; ce cadre prévoit un plafonnement des loyers et l’ouverture du droit à l’APL pour les locataires
- dans le cadre de la réquisition, telle que définie par les articles L.641-1 et suivants (réquisition directe au bénéfice du ménage) et L.642-1 et suivants du CCH (réquisition avec attributaire).
Le droit ouvert par la désignation par la Comed au titre du DALO est, a priori, un droit à un logement social dans un bail de droit commun. Cependant la loi a ouvert la possibilité au préfet de proposer au prioritaire DALO un logement temporaire dans les cas suivants :
- logement donné en sous-location par un organisme agréé
- logement réquisitionné (la réquisition ayant un caractère temporaire).
Cependant cette offre s’inscrit bien dans la perspective d’un logement durable. C’est pourquoi l’article L.441-2-3 du CCH donne pouvoir au préfet, en cas de refus d’un organisme de logement social de signer le bail avec le prioritaire DALO au terme de la période de sous-location, d’attribuer le logement à celui-ci : "En cas de refus de l’organisme de signer un bail à son nom avec un sous-locataire occupant le logement dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l’article L. 442-8-3 au terme de la période transitoire, le représentant de l’Etat, après avoir recueilli les observations du bailleur, peut procéder à l’attribution du logement à l’occupant, qui devient locataire en titre en lieu et place de la personne morale locataire".
Consultez notre rubrique dédiée aux obligations du prioritaire DALO.
- Demander à être informés régulièrement des suites données aux décisions favorables de la commission.
- Dans les départements où le préfet ne parvient pas à mettre en œuvre les décisions logement et/ou hébergement dans le délai, demander la tenue d’une conférence annuelle avec les principaux acteurs.
L’article L.441-2-3 du CCH précise la façon dont le préfet procède au relogement des ménages désignés par la Comed :
- il prend l’avis des maires des communes concernées et tient compte des objectifs de mixité sociale
- il désigne le demandeur à un bailleur social en lui fixant un périmètre et un délai
- l’attribution s’impute sur les droits de réservation de l’État, ou sur ceux d’une collectivité territoriale, ou sur ceux d’Action logement, ou sur ceux des bailleurs.
Le préfet a également la possibilité de reloger le demandeur
- dans un logement du parc privé faisant l’objet d’une convention ouvrant droit à l’APL
- dans un logement loué en vue de sous-location par un organisme agréé
- et, dans l’attente d’un relogement définitif, dans un logement réquisitionné.
A noter : en Ile de France et depuis la loi du 27 janvier 2017, c’est le préfet de région qui est en charge du relogement des prioritaires DALO.
L’article L.313-26-2 du CCH fait obligation à Action logement de réserver un quart de ses attributions aux salariés et demandeurs d’emploi prioritaires DALO et, à défaut, aux autres prioritaires
L’article L.441-1 fait obligation aux collectivités et groupements de collectivités de réserver 25% de leurs attributions aux prioritaires DALO et, à défaut aux autres prioritaires.
L’article L.441-1 fait également obligation aux bailleurs de réserver aux prioritaires DALO 25% des logements non réservés ou qui leur ont été rendus par le réservataire.
L’article R441-16-1 fixe le délai à partir duquel le prioritaire DALO, s’il n’a pas obtenu d’offre tenant compte de ses besoins et capacités, peut introduire un recours devant le tribunal administratif (recours en injonction). Ce délai est de :
- six mois dans les DOM et dans les départements comportant au moins une agglomération ou partie d’agglomération de plus de 300 000 habitants
- trois mois dans les autres départements.
L’article R.441-16-2 indique les éléments à prendre en compte pour l’adaptation du logement aux besoins et capacités du demandeur :
- taille et composition du foyer
- état de santé, aptitudes physiques ou handicaps des personnes qui vivront au foyer
- localisation des lieux de travail ou d’activité et disponibilité des moyens de transport
- proximité des équipements et services nécessaires à ces personnes
- tout autre élément pertinent propre à la situation personnelle du demandeur ou des personnes composant le foyer.
L’article L.441-2-3-1 du CCH réserve la possibilité de recours devant la juridiction administrative au prioritaire DALO qui, dans le délai réglementaire, n’a pas reçu « une offre de logement tenant compte de ses besoins et de ses capacités » ; s’agissant du prioritaire DAHO, l’article vise simplement la personne « qui n’a pas été accueillie ».
L’article R.441-16-2 du CCH indique que les besoins et capacités s’apprécient en fonction :
- de la taille et de la composition du foyer,
- de l’état de santé,
- des aptitudes physiques ou des handicaps des personnes qui vivront au foyer,
- de la localisation des lieux de travail ou d’activité et de la disponibilité des moyens de transport,
- de la proximité des équipements et services nécessaires à ces personnes,
- et ils peuvent également tenir compte de tout autre élément pertinent propre à la situation personnelle du demandeur ou des personnes composant le foyer.
Il précise que ces éléments s’apprécient à la date de la proposition, en tenant compte des changements portés à leur connaissance ou survenus postérieurement à la décision de la Comed.
L’article R.441-16-3 du CCH indique que le bailleur informe le demandeur et la personne qui l’accompagne que l’offre est faite au titre du DALO et qu’en cas de refus d’une offre adaptée il risque de perdre le bénéfice de la décision de la Comed.
L’articleR.441-18-2 du CCH indique que la Comed, dans la notification de la décision favorable, informe le prioritaire qu’en cas de refus d’une offre de logement tenant compte de ses besoins et capacités (prioritaire DALO) ou une proposition d’accueil (prioritaire DAHO), il risque de perdre le bénéfice de la décision.
L’information du prioritaire DALO sur les conséquences d’un refus doit avoir lieu à deux étapes :
- dans le cadre de la notification de la décision favorable (R.441-18-2) ;
- au moment de l’offre (R.441-16-3).
Le Conseil d’État a jugé que ce n’est que si cette information a été effectivement donnée au demandeur qu’il peut perdre le bénéfice de la décision favorable (CE n° 374241 du 04/11/15) : "Le refus d’une offre de logement ne peut faire perdre au demandeur le bénéfice de la décision DALO que s’il en a été informé préalablement".
- Une personne qui refuse un logement au motif que sa situation en rez-de-chaussée lui ferait craindre pour sa sécurité en cas d’effraction ne peut pas être considérée comme ayant refusé pour un motif impérieux.
CE n°420874 du 10/02/2020 - L’exposition d’un logement à des odeurs pestilentielles constitue un motif sérieux de refus pour un demandeur présentant des pathologies respiratoires :
CE n°425588 du 18/06/2019 - Un prioritaire DALO qui, bénéficiant d’un nouveau délai accordé par le préfet, accepte l’offre de logement qu’il avait précédemment refusée, doit être considéré comme conservant le bénéfice de la décision de la commission de médiation si le logement faisant l’objet de l’offre n’est plus disponible :
CE n°409135 du 06/04/2018 - Le fait pour le demandeur d’avoir été victime d’une agression lors de la visite du logement constitue un motif légitime de refus de la proposition
CE n°388607 du 10/02/17 - Une proposition de faire traiter les désordres par le propriétaire ne dégage pas l’État de son obligation s’il n’est pas établi que le propriétaire a effectivement engagé les travaux
CE n°388016 du 16/12/16 - Evoquer l’environnement d’insécurité du logement proposé ne suffit pas à justifier que l’offre n’était pas adaptée à ses besoins et capacités
CE n°382075 du 08/07/16 - Dans le cas d’un recours DALO, il appartient au bailleur d’informer le demandeur que l’offre de logement lui est faite au titre du DALO et qu’il risque de perdre le bénéfice de la décision en cas de refus d’une offre adaptée à ses besoins et à ses capacités. Dans le cas d’un recours DAHO, ce devoir d’information incombe au préfet.
CE n°398546 du 01/07/16 - Le refus d’une offre de logement ne peut faire perdre au demandeur le bénéfice de la décision DALO que s’il en a été informé préalablement.
CE n° 374241 du 04/11/15. - Une offre de logement correspondant strictement au critère de superficie minimale suffit à dégager l’État de son obligation de relogement
CE n°370030 du 13/02/15
- Le demandeur peut faire valoir devant le juge un motif impérieux justifiant son refus d’une offre de logement, y compris s’il n’a pas présenté ce motif au bailleur.
CE n°364055 du 01/10/14. - L’hébergement proposé à un prioritaire DAHO doit présenter un caractère de stabilité.
CE n°358427 du 22/04/13 (disposition intégrée par la loi ALUR au L.441-2-3 III). - L’injonction doit être considérée comme exécutée si un logement correspondant aux caractéristiques déterminées par la Comed a été proposé au demandeur et que celui-ci l’a refusé sans motif impérieux.
CE n°347913 du 28/03/13.
CE n°347918 du 28/03/13 - Le fait qu’un prioritaire DALO soit accueilli dans une structure d’hébergement postérieurement à la Comed ne fait pas disparaître l’urgence à le reloger.
CE n°339631 du 01/06/12
La procédure DALO ne prévoit pas le retour devant la Comed pour maintenir ou annuler la décision favorable.
Certains préfets écrivent au prioritaire pour lui notifier qu’ils s’estiment déliés de leur obligation. Le Conseil d’État a jugé qu’un tel courrier ne pouvait être attaqué, mais qu’il appartenait au demandeur qui en contestait le contenu de saisir le juge administratif dans le cadre du recours en injonction.
- CE n°398546 du 01/07/16 : "Dans le cas d’un recours DALO, il appartient au bailleur d’informer le demandeur que l’offre de logement lui est faite au titre du DALO et qu’il risque de perdre le bénéfice de la décision en cas de refus d’une offre adaptée à ses besoins et à ses capacités. Dans le cas d’un recours DAHO, ce devoir d’information incombe au préfet."
On notera que si un recours en injonction a été fait avant l’offre de logement, c’est dans le cadre de la liquidation de l’astreinte que le juge aura à trancher du maintien ou de la levée de l’obligation du préfet.
La jurisprudence ne fait pas place au choix du demandeur. Elle considère que son refus, pour ne pas lui faire perdre le bénéfice de la décision, doit répondre à un motif impérieux. Le Conseil d’État
- a retenu comme motif impérieux la situation d’une personne ayant été agressée lors de la visite du logement : CE n°388607 du 10/02/17
- mais il n’a pas retenu celle d’une personne évoquant simplement un environnement d’insécurité : CE n°382075 du 08/07/16.
Il considère qu’une proposition répondant strictement aux normes de surface minimale suffit à dégager l’État de son obligation : CE n°370030 du 13/02/15.
L’injonction doit être considérée comme exécutée si un logement correspondant aux caractéristiques déterminées par la Comed a été proposé au demandeur et que celui-ci l’a refusé sans motif impérieux : CE n°347913 du 28/03/13 ; CE n°347918 du 28/03/13.
Voir l’ensemble des décisions du Conseil d’Etat sur les refus d’offre par des personnes prioritaires à l’article suivant.
Bien qu’il existe une grande variété de structures d’hébergement, renvoyant à différents types de public et de modalités d’accueil, la réglementation, à la différence du DALO, n’évoque pas l’adaptation de l’offre DAHO aux besoins et capacités du demandeur.
Le Conseil d’État a jugé que l’État n’est pas dégagé de son obligation si l’offre porte sur un hébergement d’urgence « qui se caractérise par sa saisonnalité et son instabilité ». Conseil d’État 22 avril 2013 n°358427
Cette exigence de stabilité de l’offre d’hébergement a été intégrée par la loi ALUR au III de l’article L.441-2-3 :
- "Le représentant de l’Etat dans le département ou, en Ile-de-France, le représentant de l’Etat dans la région désigne chaque demandeur au service intégré d’accueil et d’orientation prévu à l’article L. 345-2-4 du code de l’action sociale et des familles aux fins de l’orienter vers un organisme disposant de places d’hébergement présentant un caractère de stabilité, de logements de transition ou de logements dans un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale correspondant à ses besoins et qui sera chargé de l’accueillir dans le délai fixé par le représentant de l’Etat."
- Préalablement à l’offre, informer le demandeur sur les caractéristiques du parc de logements sociaux susceptibles de lui être proposée.
- Accompagner le demandeur lors de la visite du logement.
- Dans le cas où l’offre n’est manifestement pas adaptée, faire valoir immédiatement et par écrit les motifs auprès du bailleur et des services de l’État.
- Dans le cas d’une offre adaptée mais néanmoins refusée par le demandeur, faire également valoir ses raisons, et demander qu’une autre offre lui soit faite.
- La Comed doit être tenue informée des suites réservées à ses décisions. Dans le cas où il est fait état de refus considérés comme illégitimes par les services de l’État, même si la Comed n’est pas fondée à prendre une décision, un débat interne peut être de nature à obtenir qu’une nouvelle offre soit faite.
- Veiller à ce que les personnes qui se voient proposer une offre suite à leur désignation par la Comed ne soient pas moins bien traitées que les autres, qu’il s’agisse de leur droit à visiter le logement, du délai de leur réponse, ou de la possibilité d’obtenir une autre proposition.
L’article R.441-16-2 du CCH précise que le demandeur est tenu d’informer le préfet de tout changement d’adresse où le courrier doit lui être adressé ainsi que de tout changement dans la taille ou la composition du ménage.
Il ne peut être exigé de l’administration de faire des recherches pour retrouver un prioritaire DALO ou DAHO qui aurait changé d’adresse postale. La juridiction administrative délie l’État de son obligation lorsque le prioritaire n’est pas joignable à l’adresse qu’il a indiquée.
Ex : CAA de Paris n° 10PA00508 du 2 novembre 2010
Le prioritaire DALO doit tenir à jour sa demande de logement social et signaler tout changement de composition familiale.
Toutefois, le demandeur ne peut se voir opposer une radiation de sa demande de logement social si celle-ci résulte d’une erreur administrative.
Conseil d’État n°376768 du 11 décembre 2015
Dans le cas d’un ménage expulsé, la non collaboration avec le bailleur peut être considéré comme faisant obstacle à son relogement.
Le Conseil d’État a jugé qu’un demandeur désigné prioritaire au motif de son expulsion sans relogement peut être considéré comme faisant obstacle à son relogement s’il laisse sans réponse des demandes du bailleur visant notamment à apprécier ses capacités financières.
Conseil d’État n°387868 du 22 février 2017
Le prioritaire DALO à qui un accompagnement social a été prescrit, par la COMED, ne peut pas le refuser.
« Lorsque, sur le fondement du II de l’article L. 441-2-3 du code de la construction et de l’habitation (CCH), la commission de médiation détermine des mesures d’accompagnement social qu’elle estime nécessaires au logement d’un demandeur prioritaire, le refus de ce dernier de suivre un tel accompagnement social est un comportement de nature à délier l’administration de l’obligation de résultat qui pèse sur elle. »
Conseil d’État n°397794 du 28 mars 2013
- Maintenir un contact permanent avec le demandeur et communiquer à l’administration tout changement d’adresse ou toute modification ayant un impact sur les caractéristiques de l’offre à rechercher.
- Se mettre une alerte à la date de renouvellement de la demande de logement social et s’assurer de son dépôt effectif.
- Dans le cas d’un ménage expulsé, poursuivre toute démarche de nature à faciliter le relogement (plan d’apurement, commission de surendettement...).
- En l’absence d’offre dans le délai, inciter le prioritaire à faire un recours en injonction.
Le prioritaire DAHO doit répondre aux sollicitations du SIAO, mais il ne peut lui être reproché de ne pas en être à l’initiative.
De même que le prioritaire DALO, le prioritaire DAHO doit collaborer à la mise en œuvre de la décision de la Comed. Il doit en particulier être joignable.
Pour autant, le Conseil d’État a jugé que le fait pour le demandeur de ne pas avoir fait de démarches auprès du SIAO après la décision de la Comed ne pouvait être considéré comme faisant obstacle à la mise en œuvre de la décision.
Le Conseil d’État a également jugé qu’un demandeur d’asile reconnu prioritaire DAHO ne pouvait se voir refuser l’application de la décision au motif qu’il n’a pas présenté une demande dans un CADA.
La jurisprudence du Conseil d’Etat concernant les obligations des prioritaires DAHO
Conseil d’État n°393513 du 23 décembre 2016
« 5. Considérant qu’en se bornant à relever que le préfet de la région d’Ile-de-France, préfet de Paris soutenait, sans être contredit, que M. A...n’avait effectué aucune démarche auprès des services intégrés d’accueil et d’hébergement postérieurement à la décision de la commission de médiation, le jugement attaqué n’a pas caractérisé une entrave à l’exécution, par le préfet, de son obligation ; que, par suite, en se fondant sur cette seule circonstance pour juger que M. A...devait être regardé comme ayant fait obstacle à la poursuite de la procédure d’hébergement et en déduire qu’il n’y avait pas lieu de prononcer l’injonction demandée, le magistrat délégué par le président du tribunal administratif de Paris a commis une erreur de droit ; que dès lors, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens du pourvoi, l’ordonnance attaquée doit être annulée ; »
Conseil d’État n°383986 du 16 juin 2016
« 4. Considérant qu’en se bornant à relever que le préfet du Val-d’Oise soutenait, sans être contredit, que M. A...n’avait pas actualisé son dossier auprès du SIAO Insertion depuis le 29 mai 2012, l’ordonnance attaquée n’a pas caractérisé une entrave à l’exécution, par le préfet, de son obligation ; que, par suite, en se fondant sur cette seule circonstance pour juger que M. A...devait être regardé comme ayant fait obstacle à la poursuite de la procédure d’hébergement et en déduire qu’il n’y avait pas lieu de liquider l’astreinte prononcée contre l’Etat, le magistrat désigné du tribunal administratif de Cergy-Pontoise a commis une erreur de droit ; que, par suite, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens du pourvoi, l’ordonnance attaquée doit être annulée ; »
Conseil d’État n°345130 et 345132 du 1er août 2013
« Résumé 38-07-01 En l’absence de mention expresse en ce sens, un demandeur d’asile ne saurait se voir refuser un hébergement dans le cadre de la procédure prévue au III de l’article L. 441-2-3 du code de la construction et de l’habitation (CCH) du seul fait qu’il n’a pas présenté une demande d’hébergement dans un centre d’accueil pour demandeurs d’asile dans le cadre des dispositions de l’article L. 348-1 du code de l’action sociale et des familles (CASF). »
L’article L.441-2-3 donne pouvoir à la commission de médiation, lorsqu’elle désigne prioritaire une personne menacée d’expulsion, de saisir le juge pour qu’il accorde des délais.
La circulaire du 26 octobre 2012 :
- demande aux préfets de mettre en œuvre l’obligation de relogement « dans un délai tel qu’il intervienne avant la mise en œuvre du concours de la force publique » ;
- demande au secrétariat de la Comed d’informer la préfecture du lieu de résidence, lorsque celle-ci est différente de la préfecture auprès de la quelle est fait le recours DALO ;
- demande que toute personne faisant l’objet d’un commandement de quitter les lieux soit informée de la possibilité de déposer un recours DALO
- rappelle aux Comed qu’il n’est pas nécessaire que le concours de la force publique ait été demandé pour que la condition d’urgence soit constituée
- annonce des moyens complémentaires pour le diagnostic et l’accompagnement social et des mesures complémentaires en faveur de la prévention des expulsions.
La procédure d’expulsion et la procédure DALO sont totalement distinctes et non connectées.
La décision favorable de la Comed ouvre droit à un relogement mais elle n’annule pas le jugement d’expulsion et elle n’en suspend pas la mise en oeuvre.
C’est pourquoi il convient d’être très vigilant tant que le prioritaire DALO n’a pas été effectivement relogé. Le Conseil d’État a jugé qu’un prioritaire DALO ne pouvait se prévaloir de la décision de la Comed pour demander la suspension de la décision d’octroi du concours de la force publique.
Conseil d’État n°329927 du 11-02-2010
Le préfet peut et doit évidemment faire en sorte que le demandeur obtienne d’urgence une offre de logement. En cas de difficulté il peut également :
- refuser le concours de la force publique : ce refus ouvre droit à indemnisation par le propriétaire ;
- proposer au propriétaire et au demandeur la mise en place d’une intermédiation locative : dans ce cas, une association agréée signe un bail avec le propriétaire et sous-loue de façon temporaire le logement au demandeur ; l’association accompagne le demandeur dans la perspective, soit de son relogement, soit d’un retour au bail après règlement de la dette ;
- réquisitionner temporairement un logement ; il peut s’agir du logement faisant l’objet du jugement d’expulsion ; le cadre de la réquisition garantit au propriétaire le paiement des loyers.
Tout manquement à la circulaire du 26 octobre 2012 doit être signalé à la cellule de veille du comité de suivi DALO.
Le Comité de suivi DALO a mis en place une cellule de veille Expulsions qui reçoit les signalements de situations où un prioritaire DALO risque d’être expulsé par la force publique en contradiction avec les préconisations de la circulaire du 26 octobre 2012. Le Comité de suivi intervient directement auprès du gouvernement et des préfets concernés.
- Veiller à ce que le demandeur engage ou poursuive toute démarche de nature à faciliter son relogement (ex : dossier de surendettement).
- Proposer le cas échéant une intermédiation locative pour sécuriser le maintien dans les lieux en l’attente du relogement (ou le cas échéant du rétablissement du bail).
- En cas d’enquête en vue du CFP, vérifier que les services concernés sont informés de la décision DALO.
- En cas de décision de CFP, faire immédiatement un signalement à la cellule de veille.
- Vérifier que les décisions DALO sont bien communiquées aux services en charge de l’instruction des demandes de CFP.
- Utiliser la possibilité ouverte par le VIII de l’article L.441-2-3 de saisir le juge de l’expulsion pour qu’il accorde des délais.
Certains préfets notifient au prioritaire DALO ayant refusé une offre de logement qu’ils s’estiment dégagés de l’obligation découlant de la décision de la Comed. Le Conseil d’État considère qu’un tel courrier ne peut être attaqué devant le TA. Par contre, le demandeur peut, lorsque le délai le permet, déposer un recours en injonction. C’est le juge, et dans ce cadre, qui décidera si l’obligation du préfet est ou non maintenue.
- Conseil d’État n° 398546 du 01/07/16
Cette possibilité découle du III de l’article L.441-2-3-1. Elle concerne des personnes qui sont dans une situation particulièrement précaire (sans abri, logement dangereux...).
- CE n° 394766 du 09/12/16
C’est uniquement dans le cadre du recours en excès de pouvoir que le préfet peut attaquer la décision de la Comed. Par contre le juge, saisi dans le cadre du recours en injonction, peut ne pas prononcer l’injonction s’il constate que la situation à l’origine de la décision de la Comed a disparu.
Décisions du Conseil d’État concernant la non mise en cause de la légalité de la décision dans le recours injonction :
- Conseil d’Etat n° 363265 du 02/12/13, n° 345131 du 01/08/13, n° 345133 du 01/08/13
Il n’appartient pas au TA, saisi d’un recours en injonction, de porter une appréciation sur la légalité de la décision de la Comed ; en l’occurrence le TA mettait en cause une décision DAHO en faveur d’une personne ne remplissant pas les conditions de séjour du DALO. - Conseil d’Etat n° 336006 du 15/02/13
Saisi dans le cadre du recours en injonction, le juge n’a pas à apprécier la légalité de la décision de la Comed, même pour tirer les conséquences d’une fraude ; un comportement de nature à faire obstacle au relogement peut délier l’administration de son obligation ; tel n’est pas le cas d’inexactitudes de faible portée dans le formulaire. - Conseil d’Etat n° 324809 du 21/07/09
« Résumé : 38-07-01 1) …2) a) Eu égard à la nature de son office, il n’appartient pas au juge du droit au logement opposable, saisi en vertu des dispositions de l’article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l’habitation, d’apprécier la légalité des décisions des commissions départementales de médiation, tant à la demande de l’administration qu’à celle du demandeur de logement ou d’hébergement. Par conséquent, le représentant de l’Etat dans le département ne peut utilement, dans le cadre d’un recours exercé par un demandeur de logement ou d’hébergement devant le juge du droit au logement opposable, ni demander l’annulation, par la voie d’une demande reconventionnelle, ni exciper de l’illégalité de la décision de la commission départementale...."
L’article L.441-2-3-1 du CCH indique que le demandeur désigné prioritaire DALO ou DAHO et qui n’a pas, dans le délai réglementaire, reçu d’offre adaptée tenant compte de ses besoins et capacités, peut introduire un recours visant à faire ordonner son relogement (DALO) ou son hébergement (DAHO).
- Le demandeur peut être assisté par les services sociaux ou un organisme agréé.
- Le tribunal administratif statue dans les deux mois.
- Lorsqu’il constate que le demadeur a été désigné prioritaire et qu’il n’a pas reçu d’offre tenant compte de ses besoins et capacités, le tribunal ordonne le relogement (DALO) ou l’hébergement (DAHO) et peut assortir sa décision d’une astreinte.
- Les astreintes sont versées au FNAVDL. Le texte contient des dispositions relatives aux modalités de leur liquidation.
- Le III de cet article indique que lorsqu’il est saisi par un prioritaire DALO, le juge peut également ordonner son accueil dans une structure d’hébergement, un logement de transition, un logement foyer ou une RHVS.
Les articles R.778 1 à 8 du code de justice administrative traitent des modalités de traitement de ce contentieux spécifique.
A noter :
- R.778-2 : les recours doivent être établis dans les 4 mois suivant l’expiration du délai de relogement (ou d’hébergement) du préfet ; ce délai n’est toutefois opposable au demandeur que s’il lui a été indiqué dans la notification de la décision de la Comed.
- R.778-5 : la procédure peut être écrite ou orale.
- R.778-7 : à la demande du requérant, la personne assurant son assistance peut être entendue à l’audience.
Le recours doit être fait dans les quatre mois suivant l’expiration du délai de relogement. Cette régle est impérative, sous réserve toutefois que le demandeur en ait bien été informé. Normalement, la notification de la décision de la Comed contient cette information.
Plusieurs décisions du Conseil d’État confirment l’exigence de ce délai :
- Le recours en injonction n’est pas recevable lorsqu’il est fait plus de 4 mois après l’expiration du délai de relogement imparti au préfet
CE n° 400470 du 10/02/17
- Un recours en injonction doit être considéré comme recevable lorsque le dépassement du délai est consécutif à une indication erronée donnée par l’administration au demandeur
CE n° 354195 du 30/04/14
- Le délai fixé pour le recours en injonction ne peut être opposé au demandeur que s’il lui a été notifié.
Conseil d’État n° 341981 du 06/02/13
- Une fin de non-recevoir peut être tirée du caractère tardif du recours dès lors qu’il est établi que la décision de la Comed, mentionnant le délai du recours en injonction, a bien été notifiée à l’intéressé.
Conseil d’État n° 350419 du 01/10/12
Le demandeur peut être débouté s’il a refusé une offre adaptée à ses besoins et capacités. Voir notre rubrique dédiée à ce sujet.
Le demandeur peut être débouté si son comportement a fait obstacle à son relogement. Voir notre rubrique dédiée à ce sujet.
Le recours à un avocat n’est pas obligatoire, mais il est indispensable de respecter les règles.
Le demandeur adresse au tribunal administratif un courrier :
- dans lequel il indique qu’il n’a pas reçu d’offre ou, s’il a reçu une offre qu’il a refusée, il apporte des éléments justifiant que cette offre n’était pas adaptée à ses besoins et à ses capacités
- auquel il joint une copie de la notification de la décision de la Comed.
Conseil d’État n°395706 du 30/12/16 : "Résumé : 38-07-01 Si la juridiction saisie sur le fondement du I de l’article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l’habitation peut exiger du demandeur qu’il régularise sa demande en produisant la décision de la commission de médiation et, en l’absence de régularisation, opposer l’irrecevabilité prévue au second alinéa de l’article R.778-2 du code de justice administrative, elle ne peut exiger à peine d’irrecevabilité la production du document de notification comportant les mentions prévues par le premier alinéa du même article."
Retrouvez nos modèles de requête élaborés dans le cadre d’un travail associant la Fondation Abbé Pierre, la FAS et la FAPIL Ile de France ici.
Le produit de l’astreinte est versé au FNAVDL. Ce principe d’une astreinte non versée au demandeur a été jugé compatible avec la Convention européenne des droits de l’homme.
- Conseil d’État n° 397842 du 27/05/16 ; n° 332825 du 02/07/10 ; n° 337910 du 18/06/10 ; n° 339175 du 18/06/10
Avant la loi Egalité citoyenneté du 27 janvier 2017, le montant de l’astreinte devait être fixé en référence au montant du loyer d’un logement social correspondant aux besoins du demandeur, ou du coût de son hébergement dans le cas du DAHO (ce qui n’excluait pas toute possibilité de modulation mais la limitait de fait). A la suite d’un amendement visant à "faire de l’astreinte une contrainte plus réelle" la loi du 27 janvier 2017 a supprimé cette référence. Le juge a donc la possibilité de fixer des montants plus élevés. C’est ainsi que le TA de Cergy Pontoise a prononcé une injonction de 250€ par jour de retard pour une injonction DAHO.
La loi ayant ouvert cette voie spécifique de recours, il n’est pas possible de recourir à d’autres dispositions juridiques pour demander une astreinte versée au demandeur.
- Conseil d’État n°394508 du 3/05/16.
- Conseiller à tout prioritaire DALO non relogé dans le délai de faire un recours en injonction afin de maintenir la pression sur l’État.
- Veiller à ce que ce recours soit fait le plus tôt possible et avant l’échéance des 4 mois.
- Face à une situation susceptible d’être contestée par l’État (ex : le demandeur a refusé un logement dont l’adéquation peut être discutée), user de la faculté d’être entendu par le juge (R.778-7 du CJA).
Si les délais du recours injonction sont dépassés, utiliser le recours indemnitaire.
Le Conseil d’État considère que
- l’urgence n’a pas disparu si le demandeur continue de se trouver dans une situation lui permettant d’être reconnu prioritaire et à reloger en urgence
- le juge peut estimer que « l’urgence perdure si le logement ne répond manisfestement pas aux besoins de l’intéressé, excède notablement ses capacités financières ou présente un caractère précaire. »
Décisions du Conseil d’Etat sur le le logement adapté
- « Considérant … que la circonstance que, postérieurement à la décision de la commission de médiation, l’intéressé est parvenu à se procurer un logement par ses propres recherches ne saurait être regardée comme établissant que l’urgence a disparu lorsque, compte tenu des caractéristiques de ce logement, le demandeur continue de se trouver dans une situation lui permettant d’être reconnu comme prioritaire et devant être relogé en urgence en application des dispositions de l’article R. 441-14-1 du code de la construction et de l’habitation ; que, si tel n’est pas le cas, le juge peut néanmoins estimer que l’urgence perdure si le logement obtenu ne répond manifestement pas aux besoins de l’intéressé, excède notablement ses capacités financières ou présente un caractère précaire ; »
CE n°387292 du 04/11/16.
CE n°384492 du 27/06/16. - Le fait qu’un demandeur prioritaire DALO ait accepté une offre de logement faite dans le cadre de la procédure DALO ne dégage pas l’État de sa responsabilité si le logement concerné maintient le demandeur dans une situation lui permettant d’être désigné prioritaire DALO (en l’occurence suroccupation).
CE n°379940 du 23/12/15.
Dans le cas où le bailleur refuse la candidature d’un prioritaire DALO, celui-ci peut faire un recours en injonction pour demander que le préfet use de son pouvoir de lui attribuer lui-même le logement.
Dans sa décision n° 407124 du 14 février 2018, le Conseil d’État indique que lorsque la candidature d’’un prioritaire DALO a été proposée par le préfet à un bailleur, et que la commission d’attribution de celui-ci l’a refusée, le prioritaire peut faire un recours en injonction (y compris s’il en avait déjà fait un précédemment) pour demander au juge d’enjoindre le préfet d’user de son pouvoir d’attribuer lui-même un logement.
Les textes relatifs au DALO ne contiennent aucune disposition relative au recours indemnitaire. Celui-ci s’inscrit dans le cadre du droit commun de la procédure de plein contentieux devant le tribunal administratif.
- L’article R 421-1 du Code de Justice administratif organise la possibilité d’engager la responsabilité de l’Etat et d’obtenir l’indemnisation de son préjudice du fait de l’action ou de l’inaction de l’administration. Il précise que l’action n’est recevable qu’après un recours préalable auprès du préfet.
- L’article R.421-2 fixe le délai dans lequel doit être fait le recours au tribunal administratif.
De nombreuses décisions du Conseil d’État confirment que la responsabilité de l’État est engagée au titre des « troubles dans les conditions d’existence » résultant du maintien de la situation ayant justifié la décision de la Comed. Les troubles doivent être appréciés en fonction des conditions de logement qui ont perduré du fait de la carence de l’Etat, de la durée de la carence et du nombre de personnes composant le foyer du demandeur.
Voir notre rubrique dédiée à la jurisprudence du Conseil d’Etat en matière d’indemnisation des prioritaires.
La demande préalable d’indemnisation au préfet :
- doit être faite par courrier avec accusé de réception
- doit comprendre une évaluation du préjudice et copie de la décision de la commission de médiation.
Le recours devant le tribunal administratif :
- doit être présenté par un avocat.
Les deux procédures sont totalement distinctes.
Il est possible de faire un recours indemnitaire :
- sans avoir fait de recours en injonction (ceci est particulièrement important lorsque le prioritaire DALO a dépassé les délais du recours en injonction) ; Conseil d’Etat n°402712 du 19/7/2017 (publié au recueil Lebon) ; Conseil d’Etat n° 407123 et N° 406586 du 10/08/2017.
- parallèlement ou après le recours en injonction
Il n’est pas possible de demander une indemnisation dans le cadre d’un recours en injonction. Conseil d’État n° 341269 du 28/03/13.
Les délais devant le préfet
La responsabilité de l’État est engagée dès lorsqu’il n’y a pas eu d’offre adaptée dans le délai réglementaire (3 ou 6 mois selon le département pour le logement, six semaines pour une place en structure d’hébergement, 3 mois pour un logement de transition).
Le recours est possible sans limite de délai.
Les délais devant le tribunal administratif
Le recours doit être fait dans les deux mois suivant :
- soit la réponse explicite du préfet ;
- soit le rejet implicite du préfet ; celui-ci intervient deux mois après la date à laquelle la demande d’indemnisation lui a été présentée.
En pratique, les préfets ne répondent pas. Le recours au tribunal administratif doit donc être fait au plus tôt deux mois et au plus tard quatre mois après la demande d’indemnisation au préfet.
Sachant que la procédure est longue, une bonne option est d’engager le recours juste après la décision du juge en injonction.
L’Etat est responsable du préjudice correspondant aux troubles dans les conditions d’existence subis par le demandeur du fait du maintien de la situation qui a motivé la décision favorable de la comed. Il convient donc d’exposer, de justifier et dans la mesure du possible de chiffrer l’impact de la carence de l’État.
- Le point de départ de ce préjudice est normalement la date à laquelle la décision de la commission d’indemnisation aurait du être appliquée, mais certains tribunaux le font partir de la date fixée au préfet par l’injonction.
- Le préjudice doit être réel et non potentiel (Conseil d’État n°384091)
- Le chiffrage du préjudice présenté au préfet ne lie pas le demandeur. Il est possible de le modifier, et en tout état de cause de l’actualiser au moment du recours au TA, et même au jour du jugement.
- Le prioritaire DALO non relogé qui supporte un loyer disproportionné à ses ressources peut demander une indemnisation prenant en compte ce préjudice, sans toutefois qu’elle soit égale à la différence entre ce loyer et celui d’un logement social (Décision n°397513 du 28 juillet 2017).
Le préjudice perdure tant que la personne n’est pas relogée
Le trouble dans les conditions d’existence s’apprécie par rapport au motif de la décision de la Comed et au type de relogement découlant de cette décision. Le Conseil d’État considère que le trouble, et donc le préjudice perdurent pour une personne que la Comed a désignée au préfet en vue d’un relogement y compris :
- si le motif de sa désignation est qu’elle vit dans un logement de transition et que les caractéristiques physiques de celui-ci ne sont pas inadaptées
- si, postérieurement à la décision de la Comed, elle a été accueillie en résidence sociale
- si la menace d’expulsion à l’origine de la décision n’a pas encore été mise en oeuvre.
- si elle s’est relogée par elle-même dans un logement inadapté à ses capacités financières
Comme pour le recours injonction, seule une offre adaptée délie le préfet de son obligation de résultat.
- Le juge peut, à l’occasion d’un recours indemnitaire, être appelé à se prononcer sur le maintien ou non de l’obligation de relogement ou d’hébergement incombant au préfet. Il en va ainsi si le préfet fait valoir que le demandeur a refusé une offre adaptée, ou qu’il a fait obstacle à son relogement. La responsabilité de l’État reste cependant engagée pour la période antérieure.
Consultez la rubrique relative à la jurisprudence du Conseil d’État en matière d’indemnisation.
Seul le prioritaire DALO est indemnisable
- Le Conseil d’Etat (n°382372) a précisé que la responsabilité de l’Etat n’est engagée qu’à l’égard du seul prioritaire DALO. Les autres membres du foyer ne sont pas habilités à solliciter une indemnisation de leur préjudice propre. Par contre, l’évaluation du préjudice du prioritaire DALO tient compte de la composition du foyer.
- Voir également la décision N°409221 du 21 février 2018.
Plusieurs indemnisations peuvent être sollicitées
- Le préjudice commence à la date à laquelle la personne aurait dû être relogée et finit à la date du relogement ou d’un refus dégageant l’Etat de sa responsabilité.
- Si le préjudice court toujours lorsque le juge se prononce, celui-ci arrête le montant de l’indemnisation au jour de sa décision.
- Il est par contre possible d’engager une nouvelle procédure pour une nouvelle période de préjudice. Il est intéressant de demander une nouvelle indemnisation au moment où le demandeur obtient un relogement, de façon à ce que l’indemnisation couvre toute la période du préjudice.
Obtenir le versement de l’indemnisation
- Envoyer un courrier recommandé au Préfet avec copie du Jugement, un relevé d’identité bancaire, une copie d’une pièce d’identité, une copie de la carte vitale.
- L’avocat peut avec un pouvoir et un relevé d’identité bancaire de la CARPA faire la récupération des sommes pour son client
Le référé provision
- Il est possible d’introduire un recours en référé pour obtenir une provision sur le montant de l’indemnisation. Cette procédure a l’avantage de la rapidité. Sa validité a été confirmée par le Conseil d’Etat : décision N°405984 du 26 octobre 2017.
En application de l’article R.811-1 du code de justice administrative, le tribunal administratif, saisi dans le cadre d’un recours en matière de droit au logement, statue "en premier et dernier ressort". Cela signifie qu’il n’y a plus d’appel possible devant une cour administrative d’appel. Reste la possibilité d’un pourvoi en cassation devant le Conseil d’État.
Le recours à un avocat au Conseil d’État est obligatoire. Une demande d’aide juridictionnelle peut être déposée auprès du bureau d’aide juridictionnelle du Conseil d’État.
- Il est toujours souhaitable de faire à la fois un recours en injonction et un recours indemnitaire.
- Lorsque le demandeur n’a pas fait de recours en injonction, il est particulièrement souhaitable de faire un recours indemnitaire pour maintenir la pression sur l’État.
- Il est conseillé de faire appel à un avocat ayant une pratique des recours DALO.